中国语境下的“依法治国”与法治政府构建

张翠梅

摘要：构建法治政府是党的十八届四中全会提出的全面推进“依法治国”方略的重中之重。建设法治政府的核心是用宪法和法律规范和制约公共权力。在中国语境下，法治政府需要从责任政府、服务政府、透明政府三个维度构建。法治政府的构建需要注意三个问题：一是重建政治价值，同时解决国家能力衰落及国家对基层社会和市场活动过度干预并存的问题；二是明确市场对资源配置所起的决定性作用，加强社会自治自律，推进政府简政放权，打造协同治理模式：三是从统治到治理，实现主体性向主体间性的方法论转换，丰富公众参与路径，建立一致性和多样性共存并且有节制的组织模式，使国家和政府成为一种包含着自我反思与修正趋势的政治形式。

关键词：中国语境；依法治国；法治政府：构建维度

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2015）05-0123-04

1979年以来，党的历届四中全会主题或关涉经济问题，或关涉党的建设问题，唯2014年党的十八届四中全会，首次将“依法治国”作为议题，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将“依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式”，揭开了建设法治中国的新篇章。《决定》在系统阐述“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”与“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”两个根本问题之后，又提出了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的问题，可见，法治政府构建亦是全面推进“依法治国”方略的重点，它对国家治理现代化的推进和实现具有根本意义和决定作用。

一、中国语境下的“依法治国”

1.“依法治国”的关键

“依法治国”的基本含义是，宪法和法律是国家治理的最高准则和最高权威，任何组织和个人都必须在宪法和法律的框架内依法行事，不得有超越宪法和法律的特权。“依法治国”的直接目标是规范行为、管理事务、维护秩序，最终目标在于保护人的自由、幸福、可持续发展，并实现社会公平正义和长治久安。这决定了“依法治国”的关键有三：其一，“依法治国”首先应具体化为“依宪治国”，即任何组织和个人都必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法权威、保证宪法实施的职责，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。因此，《决定》将每年十二月四日定为国家宪法日，并提出建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓，以彰显宪法权威；其二，“依法治国”的根本是坚持中国共产党的领导，因为“党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义”。同时，党的领导又必须依靠社会主义法治，这“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。由党来实行政治领导，发挥引领作用，通过“依法治党”带动“依法治国”，是建设中国特色社会主义法治国家的现实道路；其三，党的领导、依法治国与人民民主是有机统一的，在法治建设过程中，要始终坚持人民主体地位，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。

2.“依法治国”的核心

“依法治国”的核心是“依法治权”。通过公共权力运行的制度化、规范化和程序化，宪法和法律成为行政治理的最高权威，从而“把权力关进制度的笼子里”，这意味着立法、行政、司法以及其他国家活动必须服从人民主权、人权保障、司法公正等基本法律原则。公权力运作的制度化、规范化、程序化对于现代国家治理具有非常重要的意义，它既能够保障国家公权力行使的公正和效率，又能防止公权力滥用，并遏制腐败，可见，“法治与国家治理体系和治理能力有着内在的联系和外在的契合”。国家治理体系是指规范社会权力运行的一系列制度和程序，其中行政体制是重要环节，其维系着共同体的秩序和稳定，保障着国家制度运行的顺畅与持久：政府是行政治理的主要组织者和实施者，它保证国家的有效运行，这就延伸出了“法治政府”构建这一国家治理现代化中的核心命题。

3.“法治政府”的内涵

“法治政府”意味着行政治理的制度化、规范化、程序化，宪法和法律是行政治理的最高权威；政府公职人员要善用法治思维和法治方式治国理政，并能够把法治理念、法治精神和法治原则贯彻到社会治理当中。建设法治政府，核心要求是用宪法和法律规范、制约公共权力。首先，依法授权，私权没有禁止的就是合法，而公权没有授权的就是违法。公民的权利是非具体化的，禁止的以外均可；而公权力是清单式的，具体而又明确，除法律和上级主管部门授权以外，不得法外设权，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务的决定。常规权力和非常规权力的授予和运行都需要规范化，同时还要明确权力边界，避免多头执法、重复执法或干扰司法：规定合理的执法自由裁量权，避免政府机关及其工作人员利用自由裁量权空间以权谋私、徇私枉法或畸轻畸重、显失公平；其次，要完善行政执法程序，规定行政行为应遵循的基本原则及制度，如告知制度、听证制度、调查取证制度、政府发言人制度、政务公开制度等等；再次，加强对行政执法的监督，完善政府内部层级监督和专门监督，保障依法独立行使审计监督权，在决策权、执行权、监督权三者之间建立既相互制约又相互协调的权力结构，同时全面落实行政执法责任制。

一、中国语境下“法治政府”构建的三个维度

1.责任政府：保障民生、追责明晰

责任政府的第一层含义是有权必有责，政府要承担起公共事务管理与保障民生、民权的责任。这意味着政府首先要专注保证公共安全，解决社会矛盾，维持社会稳定；其次要关注与百姓衣、食、住、行直接相关的社会民生需要，这包括例如房价快速上涨导致部分人民群众“望房兴叹”，医疗保险制度不完备使得普通居民看病难看病贵，教育资源稀缺导致教育机会不公平，以及环境污染、食品安全、交通拥堵等一系列问题。此外，现代国家治理还要面临和解决很多新兴问题，如互联网安全、转基因食品审批、雾霾治理等等，这都为政府承担责任提出了严峻的挑战。责任政府的第二层含义是依法问责、追责。责任必须法定化，要严格确定不同部门及机构、执法人员的执法责任和责任追究机制，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；健全问责方式和问责程序，注重发挥各级人大及其常委会的质询问责作用，政府由人大选举产生，应接受人大监督。

2.服务政府：以人为本、便民务实

“权为民所赋，权为民所用”。政府不仅仅要勇于承担责任，还要积极回应社会民众的要求，并采取积极措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。现代国家治理的目标应该是以人为本，追求人的可持续发展、自由和幸福，所以，政府无论是对经济、政治、社会、文化还是对生态环境的治理，其最终目标均应是国民的福祉。这样，法治政府应是便民政府，这需政府推行人性化管理、亲情化服务；要尽可能地减少行政审批事项，同时为公民提供更多的公共服务；政府要关注民生、惠及民利、维护民权、保障民安，要由传统的防范型管理向服务型、平等型、无偿型的管理转变。

3.透明政府：政务公开、互动监督

构建法治政府要全面推进政务公开，这包括决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，以保障公民的知情权，节约信息成本，提高行政效率，提升政府公信力。各级政府及其工作部门要依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项；涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，要按照政府信息公开要求和程序予以公布，同时推行行政执法公示制度。各地政府在实践工作中，要积极探索运用互联网、公共查阅点、政府公报、新闻发布会、热线电话等作为主要的信息公开渠道。2006年“中国政府网” （www.gov.cn）的正式开通，就极大地推动了各级地方政府信息公开实践的进展。2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布，更是标志着我国政务公开有了实质性的推进。这些做法都对政府行为接受监督，遏制腐败，处理公共危机，树立透明、公正良好的政府形象有着重要的作用和意义。

一、“法治政府”构建中需要注意的三个问题

1.中国“威权政治”模式的历史延续与“正当性”诉求

在启蒙思想家看来，国家的存在源于人们的理性选择，这一点无论是基于洛克所言的“为了追求幸福”，还是卢梭所言的“为了成就公意”都可以得到证成，总之基于社会契约，政府从人民的同意中获取了统治的正当性，同时也承担起了保障人权、维护秩序的职责，尤其当社会呈现多元、分歧、冲突时，国家和政府更具有不可替代的象征意义和统合功效。改革开放30多年来，中国已成为世界第二大经济实体，初步形成了中国特色社会主义法律体系，实现了人民生活水平的提高，可谓将国家主义政治模式的优势发挥到了极致。这似乎与新自由主义把市场制度视为自生自发秩序，并衍生出“政府越小越好”的观念相悖，也似乎与当下正在进行的社会多元治理趋势相左，但其实并非如表面看来那么简单。一方面，国家不仅仅是政治实体，还是一个符号共同体和文化系统，它是激发个体认同感和忠诚感的主要来源。转型期的中国，处于全球化竞争加剧的状态下，社会矛盾频发，社会管理和社会公共安全面临挑战，社会秩序存在失控风险，社会的稳定与发展需要政府统筹、规划和调控；另一方面，市场主义意识形态具有强烈的去政治化特征，容易致使政治价值颠覆和消退，政治活动越是非政治化和私有化，民主过程越会受到侵蚀，政治活动就更容易被少数人所操纵，所以，在当下很多呼声倡导社会参与、多元治理的时候，更要清醒和反思，要首先重新审视和重建政治价值，然后本着实用主义进路和现实主义原则做出选择。

这里，并不是主张或支持全能政治或国家主义的立场，而是提出当下中国的关键是要同时解决国家能力衰落及国家对基层社会和市场活动过度干预并存的问题，对于前者，要让更多的社会问题纳入公共领域的视野，或成为需要政府加以解决的政策议题，避免政治权威的过度流失，以保证维护社会秩序和政府动员的能力，同时，防止和遏制转型中的权威因制度缺失或不具外部制约而发生腐败或倒退；对于后者，要将政府设定为公共服务型的有限政府，通过完善利益协调机制、宏观调控机制和社会治理机制来保障运行，对于关涉百姓民生的问题，政府要大力调控和解决，在医疗、教育、交通、生态和社会公正等社会问题上承担起与公众期望相适应的政治责任，从而激发并复兴政治价值。因此，判断政府的好坏，不在于它是“守夜人模式”还是“福利国家模式”，而主要在于其权力运作方式、服务目的以及其所受限制的程度。其中，权力运作方式主要指透明、公开、商谈；服务目的主要指以人为本，保障民权、民生及人民福祉：而所受限制的程度，一是指政府治理需要在法治框架内进行，二是指政府需接受社会的监督和制约。具体而言，我们既需要一个强大的国家权威和一种稳定的国家认同，使富有成效的制度安排获得合法性和实效性：又需要由个人、家庭和社群等组成活跃而又强有力的公民社会来回应与监督，从而生成既保证社会的独立性与自主性，又充分发挥国家作为社会总体利益的代表对社会经济生活协调与规划的“强国家——强社会”模式的作用。这种状态下，公民塑造政治，政治勇于担当，共生共强、合作互补、互相监督，在国家与社会之间形成相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一。

2.处理好政府与市场、政府与社会两对范畴的关系

现代社会的结构性基础被分化为政府系统、市场系统和公民社会系统。政府系统中的行政权是最具垄断性、扩张性的权力，但在市场经济飞速发展和由此而增长的社会组织与公民的自主自治权利诉求下，行政权垄断一切的局面被打破，并初步形成社会多元化格局。这样的语境和现实状况需要我们在创建法治政府时，要着力处理好政府与市场、政府与社会两对范畴的关系。

处理好政府与市场的关系，必须明确资源配置中市场的决定性作用。政治国家止于私人自治领域与市场自主领域，政府负责加强和优化公共服务，保持宏观经济稳定，维护市场秩序，弥补市场不足。政府与市场不能相互替代，政府扶持市场发展，可以使市场更好地发挥高效配置资源的功能，但政府不能以公共利益和社会责任的名义过度干预企业和市场，使企业的社会成本过高。

处理好政府与社会的关系，需要打造协同治理的模式。当下，社会分化加剧，多元开放的社会结构正在形成，社会自治与社会的协同治理越来越发挥出重要作用。这需要政府重视法治社会的建设，改变国家权力对社会资源的垄断，部分放权于社会，委托、授权社会组织，承担一些国家与社会事务的管理。这一简政放权的做法可以启动和推进国家公权力的社会化进程；同时，实现社会的自律管理、自主发展、自助服务，国家只基于秩序需要而进行制度性、规范性的必要监管和调控，为社会的自主性成长和参与能力提升创造条件和平台，从而使法治动力来源由国家转向民间，这样的法治更易得到社会的认同，而法治社会根基的生成又会使真正意义上的法治得以实现。不但如此，社会逐渐成为相对独立的实体，也会以其所拥有的社会资源对国家产生影响力、支配力，即社会也可成为“权力”主体，并将运用公民的政治权利（公权利）和社会组织的社会权力监督、制衡国家权力，对此，政府应有克制义务。因为政府及政府官员的权力是人民赋予的，应当为权利主体服务并接受其监督。当然，这也并不是说社会本身可以无序或恣意，而是要同时防止民粹主义或公民暴戾的倾向或现象，这也正是《决定》提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的应有之义。法治社会的构建并不是字面意义上的“用法来管理社会”，而是要同时实现社会的民主化、自治化和法治化。

3.从“统治”到“治理”：一种方法论转换

目前，理论界大力倡导的从统治（govern）、管制，到治理（ governance）的思维转换，实际上是一种从“主体性”到“主体间性”的方法论转换。主体性是工业文明的伦理特征，而主体间性则体现了后工业文明的伦理特征，这一方法论转换需要把传统意识哲学中的工具理性概念改造成以语言哲学为基础的交往理性概念，使理性变为主体间交往程序上的理性。主体间性以信任和理解为前提，并需要确定性和规范性的准则来调整，正如哈贝马斯所主张的，这是一个互为主体，以语言为媒介，以沟通为基础，达致规范性共识的过程。这一过程体现主体间的互惠性，体现对他者的关怀、考量及对共同善和幸福的关心。方法论转换后，政府行为不再是强制的，而更多是协商的；治理的权力运行可以是自上而下的，但更多的是平行的。这种治理模式下，人人皆有机会发言，参与辩论，政治生活向每个人开放，是以个人而非团体、政党为单位；其内容不是投票选举，而是发言辩论。政府因此能获得更多的社会认同，有利于伦理政治（ethic poli-tics）的实现。据此，我们要创造更多的机会让公民参与到治理机制中来参与决策、参与管理、参与监督。我国近年来成千上万的网民积极参与法律法规立、改、废的讨论，关注政府对社会突发事件的处理和态度，参与政府政策拟定过程的讨论，关注和监督“钓鱼执法”、“表哥”、“房叔”等事件的进展和处理结果，这在一定程度上保证了政府行为的合法性、合理性、有效性和公正性。此外，在化解社会矛盾方面，也不能简单依靠国家强制力去压制，而应直面，并建立畅通有效的诉求表达、矛盾调处和权益保障机制，通过法律制度和法律程序加以解决。真正的社会稳定和长治久安靠公平制度、权利保障和赢得社会认同来维系，所以政治权威应当以“责任担当”为核心价值追求，同时辅之以权力限度为行使边界，在沟通、说服与反思平衡——一种道德信念的融贯性基础上，建立一致性和多样性共存并且有节制的组织模式，从而使国家和政府成为一种包含着自我反思与修正趋势的政治形式。