传媒产业融合的规制分析及政策建议

中南财经政法大学经济学院 唐坚

传媒产业融合的规制分析及政策建议

中南财经政法大学经济学院 唐坚

摘 要：融合与重组已成为当今传媒行业的主题，在推动文化产业快速发展的同时，也给传媒行业政府规制的适用性提出了挑战。本文从经济、文化、技术、资本、业态等5个角度介绍了当前传媒行业融合的方向，分析了当前相关领域政府规制中存在的问题和弊病，并针对性地提出了政府规制的调整方向，希望给政策制定者提供一定的启示。

关键词：传媒业 融合 政府规制

1 传媒融合的概况

1.1 传媒与经济融合发展

在经济发展中，传媒有着重要的舆论辐射作用，与此同时，传媒业本身就是我国产业经济的重要组成部分。作为国家软实力的一部分，传媒业的健康发展需要硬实力的支撑。

传媒产业的资源可以分为有形资源和无形资源，其中管理水平、组织文化、规章制度以及企业的品牌形象都属于传媒产业的无形资源，而财力、人才、信息、物资、信息和受众资源则属于有形资源。由于资源的稀缺性，传媒产业为了尽可能地获取竞争优势，就必须对已有的传媒资源进行有效的整合，以实现范围经济和规模经济，这也就是传媒融合的经济学动因。由于在一家公司内部可以共享资源，所以由一家媒体集团同时生产纸质新闻产品和电子产品两种就会比由两家媒介分别生产的效果要好。不同媒体企业间的融合可以获得范围经济与规模经济，这对于新兴媒体也同时通过诸如电子杂志、新闻，手机视频电视等的开发，可以实现对媒体资源的充分利用。随着媒体产品的多样化，组织经营范围的拓展，传媒组织的成本得到降低，改善媒体企业的经营范围和规模。

总的说来，经济发展促使传媒行业的融合，媒体传播又在无形中推动了国家经济实力的提升，二者相互影响、相互促进，最终实现经济和传媒的互融合作。

1.2 传媒与文化互相渗透

传媒除了要利用一定媒介将信息进行传播外，还要保证其思想意识形态的特征。随着传媒产业的不断发展，电视业以及电影业等大众传媒产业的发展促使了传媒业与文化的互相渗透。所谓文化渗透，就是带有文化特质的东西逐步融入到传媒产业中。由于大众传媒的便捷性，文化产品可以更为快速地获得传播，对受众的人生观、价值观和世界观产生影响；反过来，文化产品的深刻性又可以提高媒介产品的质量，帮助传媒企业维护现有用户群，吸引新的用户群。当然，这也在一定程度上对传媒企业的内容选择、管理能力提出了挑战，要极力避免消极、腐败的思想观点通过自身渠道传播出去。

1.3 传媒与技术互动发展

媒体行业在构思、撰写、制作、印刷、批量生产、发行到最终的服务都与信息技术关联紧密。科学技术的重大飞跃，对传媒行业的传播方式、发展模式、消费途径和表现形式都具有革命性的影响。在科技改革时，加快促进科技与媒体传播的融合对传媒的发展十分有效。产业的状态和载体的创新，对传媒业有很重要的影响。近年来，信息传播科技手段急速发展，技术意味着渠道，依靠技术发展，便可以拓宽渠道，提高信息传媒的传播效率。尤其在网络时代，传媒受到计算机、大数据、云计算等这些技术的影响获得超乎想象的变革。

由于网络和数字化技术的发展，使得传统的传媒业使用的传播方式受到了冲击，从另一角度来说，对于传媒业的发展也提供了一种更为有效的选择，使用互联网的传播方式，在降低传媒业传播成本的同时，还能给大众提供更加丰富多彩的咨询，因而传媒业与数字技术的融合可谓水到渠成。数字技术对于传统传媒业的冲击以及带给传媒业新的选择，促进了传统传媒与网络数字化的互动发展，这必将给大众呈现一种更加绚丽的数字传媒方式。

1.4 传媒与资本相互结合

传媒和资本的结合主要表现在越来越多的传媒企业通过发起上市和“借壳”上市而进入资本市场。其中，出版传媒企业发起上市可以使其完成公司制度的改造、开放拓宽融资渠道并且可以使其成为真正的市场主体。公司上市后，其投资者涉及到不同的领域和产业，民间资本的投入合作就是其中之一。民间资本可以参与出版媒体的经营活动的新办法和新举措是在新出台的一些相关政策方针中提出并得到支持的，按照该实施细则，出版传媒企业可以开展与民间资本在项目、产品以及资本等方面的多层次合作。

在我国，传统的传媒是要依赖政府财政拨款来支持的，而现在媒体依靠广告和发行市场等的发展已经实现了独立，可以经营自主、盈亏自负，然而这种情况下媒体发展的增长速度却是比较慢的；而如果媒体进入资本市场，依靠社会的推动，就可以实现快速的增长。

1.5 传媒内部之间存在融合

随着改革开放，我国经济的飞速发展促进了文化产业迅速发展，其中传媒产业已迈入了结构整合重组的阶段。大众传媒产业在结构重组的过程中实现了产业扩大、资源配置优化升级的发展。

在大众传媒产业中，报纸杂志属于最接近于老百姓的媒介，这些传媒介质被称之为平面媒体。深圳的特区报业和商报之间的融合堪称平面媒体整合的典范，特区报业下属有中英文七个小的报纸，且发行量和收益巨大，而商报则包含三大报纸，这样强强联合的重组后，使得新的报业集团有了大量的运作资本，实现了规模经济，促使其成为深圳报业乃至整个广东省的龙头老大。跟平面传媒产业一样，电子传媒也迈出了重组的步伐。以影视业为例，电视有线和无线的融合，国外电视频道的引入，各地区优秀电视台向央视的挑战等，都是重组的表现。

2 当前我国传媒产业的规制困境

传媒融合在推动文化市场发展的同时，也给相关政府规制提出了新的挑战，很多原本适用的规制体制，已不能很好地给融合中的传媒产业提供政策支撑，甚至在一定程度上成为传媒业后续发展的阻碍，下面具体介绍当前我国传媒行业规制的体制约束与规制困境。

2.1 规制部门之间存在权限冲突

我国政府规制机构的职责始终定位于“管办合一”，而正是这种职责定位造成了各个规制部门之间的权限冲突。事实上，任何行政机关同其他职能部门之间都存在着或多或少的职能交叉衔接问题，由于规制主体职能定位的交叉性及模糊性，部门之间的权限冲突可能一触即发。权限冲突的形式多种多样，既有执法部门之间因权力划分引发的积极权限冲突，也有对行政相对人的请求互相推诿的消极权限冲突。这些权限冲突逐渐呈现公开化的特征。究其原因，从根本上讲正是因为分工协作问题和利益分配问题。

2.2 传媒角色定位的摇摆对产业发展的约束

当前我国传媒业实行的管理体制是中央同地方共同领导及管理，也就是说中央同地方之间的管理地位应当处于平等地位。然而，实际并不是这样，以广电总局为例，其行政管理部门与电视台之间存在着直接的上下级关系，实行的是“局台合一”的机构体系。此外，市场发展进入90年代后，传媒业开展产业化经营活动，这造成传媒业普遍存在着“政事不分”及“政企不分”的现象，传媒行业的角色定位始终不明确，这在一定程度上约束着产业的发展。

2.3 行政垄断问题的广泛存在

传媒行业的行政垄断主要集中在四个方面，即市场份额、行业资源、行业竞争的同质化以及与电信的非对称进入。我国传媒领域现行的实施政府规制的机构设置，大多集中在工业与信息化部、新闻出版总署、广电总局以及各级地方政府相关机构等，并且这些管理机构的同时担任多项职责，很容易受到各方利益的影响，进而对政府规制的公平性及公正性带来不良影响。

3 产业融合背景下我国传媒产业政府规制的调整与完善

3.1 推动传媒事业和企业的分离

就目前而言，我国的传媒市场事业单位和企业并存，这在一定程度上导致了不公平问题的发生，规制实施过程中存在着向事业单位倾斜的现象，阻碍了传媒市场的健康发展，推动事业和企业分离以及事业单位改制成为当务之急。

3.1.1 从部分剥离到整体转制

我国的文化产业在本质上主要分为营利性机构和非营利性机构，为更好地对文化产业进行管理，我国当前推行的管理办法是将文化产业中营利性的广告类内容和非营利性的传播类内容分开管理，即对文化产业中的盈利机构彻底实行企业的管理模式，而对新闻业、出版业等对国家政策以及人民群众的思想观念能够产生较大影响的产业则依旧采取事业编制的管理模式。这种管理模式在顺应我国国情的同时，也促进了文化产业的发展。但其同时存在着一些弊端，例如在新闻行业实行新闻内容与新闻业经营分开管理的模式，不仅会降低企业在整个行业中的竞争力，而且会造成管理部门之间职责不清等问题。文化企业的商业性和社会性是其固有的两种属性，二者相辅相成，互相影响，强行将其分开、实行完全不同的管理模式，这种不彻底的部分剥离必定会导致企业的畸形发展。因此需要实现部分剥离向整体转制的转变。

所谓整体转制，即使传媒产业中的企业获得独立经营的权利，这种管理模式因不受产权制度和企业制度之间矛盾的影响而对增强传媒公司在行业中的竞争优势、促进传媒业的发展发挥着重要的作用。这种管理模式不仅解决了文化企业管理部分剥离所造成的问题，也促进了传媒业在市场上的管理独立以及传媒业和其相关产业的融合，有利于实现多地区、多领域的管理模式，促进资本和各种产业资源的有效利用，同时也增强了国家对媒体的控制和监督力度。

3.1.2 积极推行制播分离

所谓制播分离，即将文化产业的内容生产和内容传播分开管理经营。这种管理模式能够促进文化产业的顺利健康发展。在传媒业同其他产业进行融合的过程中，担任着重要角色的电视业应当采取这种管理模式，即将节目制作和节目传播分开经营。采取这种分开管理的模式，有助于明确员工之间的分工，形成良好的监督和竞争机制，提升电视节目质量，减少资源浪费，促进传媒业的发展。当前我国传媒产业中的许多职能部门并不具备独立的经营模式，在市场上的竞争力较差，加之我国很多传媒企业与政府的关系密切，为推行制播分离造成一定困难。要想增加制播分离管理模式的推行效果，应当从以下三个方面入手：一是明确传媒业在管理、运行、销售等环节的操作运行流程；二是在传媒业中实行企业式的管理，充分利用市场经济的优势，在自身发展的基础上努力创造出质量更高的文化产品；三是积极与相关产业进行融合，扩大经营规模和管理领域。

3.1.3 积极探索特殊管理股制度

目前有许多企业实行着“金股”制度，而所谓金股，即能够产生巨额盈利的股份，金股的持有者拥有着对企业决策的最终决定权。国家在实行传媒行业中的国家控股企业的专职管理时，可以借鉴金股制度，即令政府持有传媒业企业的金股，使政府掌握企业的最终决定权。我们将这种改革制度称之为特殊股管理制度。在国家控股公司实行特殊股管理制度，可以在保证国家对公司的绝对决定权的前提下，使公司的自由股份最大化，对引入外界资本提供更大的空间，使得公司的资本组成更加丰富，使企业的管理模式更接近独立经营。

3.2 建立适应产业融合需求的规制

3.2.1 放松规制和抑制垄断并行

当前正处于传媒业同其他产业(主要为电信行业)进行积极融合的阶段，但因为传媒和电信行业所追求利益目标的不同，两行业很难在利益方面达成一致，以致形成了看似松弛、实则坚固的行业壁垒。为了实现行业之间的融合，放松规制，打破壁垒势在必行。为了打造开放竞争的市场格局，利于广电和电信企业对其业务进行交叉经营，具体做法包括对《电信业业务分类目录》进行修订，剔除基础电信业务中的妨碍“三网融合”和文化信息产业繁荣的业务等。

另一方面，传媒业中存在着由于管理机制的特殊以及固有利益格局的僵化导致的区域垄断，以及各地区参差不齐的整合运营能力及社会资源在发展规模、质量和速度方面形成的较大差距。因此，打破各成一家的利益体系，破除区域垄断，促进合作领域的扩大开放，实现要素全面流动，有助于达到优势互补、合作共赢的目的。

从表面上看，放松规制与打破垄断是矛盾对立的，但实际上，两者是相辅相成互相促进的，对妨碍融合规制进行放松，对区域垄断进行破除，从而达到产业布局的平衡，营造公平的、统一的、全国性的产业发展氛围。

3.2.2 做到内容监管和传输经营分开

当前对中国传媒的规制有两个方面的要求，一是在确保意识形态安全的前提下实现产业的发展，二是实现管理模式从纵向管理向横向分层管理的转变。实现上述两个要求的根本是采取划分层次、侧重不同的管理模式。传媒行业可以划分为网络层和内容层两个层次，其中网络层需要放松规制，侧重产业发展，而内容层则需要把握意识形态领域的话语权、领导权以及管理权，侧重政治责任的保护。

在内容层的监管方面可分为两个层次，一是沿用原有的监管体系，即新闻出版广电局以及党委宣传部等机构发挥监管作用；二是在原有的监管体系之下再进行拓展，设立可以对独立内容进行监管的新机构。而在传输网络层方面，由于其涉及意识形态问题较少，因而其不需要严格管制，可进行适当的放松规制，通过竞争促进产业发展。实现内容监管与传输经营的分开管理，能够在保证节目的引进、编码以及播出等生产环节规范进行的基础上，加速传媒产业的多元化发展。

3.2.3 建立独立的规制机构

对工业和信息化部门进行横向分层管理，可以下设“国家广电通信委员会”或“国家广电通信办公室”，管理通信网、广播电视网以及互联网，该机构管理的权限、职责以及边界可以利用相关法律来进行确定。在国家新闻出版广电总局可以下设“内容监管委员会”，辅助党委宣传部进行监管终端内容。从其他国家实施行业融合监管的经验来看，例如美国的联邦通信委员会，英国的通信办公室，我国也可以根据自身情况进行横向分层管理，合并或重组新闻出版、信息产业和广播电视的主管部门，“网络监管委员会”和“内容监管委员会”也可以进行合并管理。

3.2.4 健全法律法规，加强知识产权保护

我国目前已经出台了一些监管传媒内容的相关法律法规，如2003年颁布的《通信法》，该法规实现了三网在法律层面的改革将原来的五大管理机构统一设立为通信管理局；又如2009年颁布的《电信条例》，尽管该法规存在不能依据其他法律进行矫正以及很少涉及“三网融合”领域的缺点，目前仍在使用当中。但是我国特殊的国情导致了传媒内容监督专门法的缺失以及出台《新闻法》、《出版法》的困难，以《中国电信法》为例，该法律自1980年开始起草，至今仍未出台，而在加速发展“三网融合”、设立监管机构及其职责等领域，都依赖于该法律的出台。因此，加强传媒内容监管相关法律法规的建立健全迫在眉睫。

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作者简介：唐坚(1973-)，男，中南财经政法大学经济学院博士研究生。

中图分类号：F208

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2015)04(b)-123-04