行政事业单位预算管理存在问题与改进措施

钱承燕

摘 要 随着新的《中华人民共和国预算法》2015年1月1日开始实施，“刚性预算”、“绩效入法”，对行政事业单位预算管理提出了更高的要求。本文针对行政事业单位预算管理普遍存在的一些常见问题，提出相关的改进措施。

关键词 行政事业单位；预算管理；问题；改进措施

行政事业单位预算管理是指单位经营管理过程中，通过预算标准对单位及各部门的财务以及非财务资源进行优化配置，使资源得到优化使用，并进行各种反映与评价。通过预算管理，可以有效地对财政资金使用情况进行规范，以便及时地反映行政事业单位预算管理的实际情况，从而有效地提高资金使用效率，最终保证行政事业单位的管理活动按照国家的要求健康发展。本文主要对行政事业单位预算管理存在的问题进行讨论，并提出相应的改进措施。

一、行政事业单位预算管理存在的问题

1. 预算编制不合理

一是预算编制依然以“增量预算”为基础编制，不以“零基预算”为基础，不考虑单位或部门的实际情况来确定安排预算，导致预算与实际工作计划脱节。二是预算编制时间比较仓促。预算编制自下而上，逐级汇总，基层行政事业单位编制预算过程短、时间紧，准备不充分。基层行政事业单位从开始编制预算到预算提交上级主管部门汇总“一上”一般为十五到二十天。各部门往往接到预算编制通知时才开始编制，在截止期前草草应付了事，部门内部对业务活动测算不准确，业务部门与财务部门沟通不充分，未能认真总结历年的预算执行情况，凭空闭门编数据。或仓促新增项目，预算编制前未与上级主管部门、财政部门充分沟通、未确定资金来源，未立项评审，直接申报预算年度支出预算，导致上报上级主管部门预算汇总时，新增项目预算直接被删除，预算无法“一上”。三是预算编制时从粗从宽编制项目，虚报项目、多报项目，夸大业务量与支出，支出标准和定额依据不可靠。注重单个项目预算的合理性，忽略单位整体预算的科学性。比如编制某个项目支出预算，根据预算项目监测方案中规定的监测频率、人次，编制差旅费预算，貌似合理，但是将本单位所有项目的差旅费合并之后，就可能发现单位现有的人手天天出差都无法完成预算年度这么多人次的出差任务。

2. 预算下达批复不及时

一是我国的预算年度是自公历一月一日起，至十二月三十一日止，预算要经过本级人民代表大会或者本级人民代表大会委员会批准才能下达，我国一般在每年三月份召开人民代表大会，这就意味着每年第一季度，行政事业单位是在无预算的情况下进行收支活动的。有些项目支出预算不能在三月作为年初预算一并下达，需要通过上级主管部门进行指标细化再分配，往往四五月份，甚至年底才下达预算指标也是常有的事。资金迟迟不到位，开展业务束手束脚，影响工作正常有序开展，更谈不上根据预算进度执行。二是预算单位每年七八月份开始编制下一年度的预算，从开始编制预算到预算下达长达八九个月的时间，预算毕竟只是测算预估数，实际业务在预算下达的时候可能已经发生变化，变数再所难免，但在编制预算时不允许编制不可预见性费用，预算过于僵化，导致部分预算与业务活动脱节。实际工作中会存在某些项目支出确实与预算项目相关，但却不符合具体预算明细支出，往往由领导拍板决定支出，导致支出超出预算。三是项目支出预算下达时，往往直接下达预算项目的资金指标文件，不下达预算明细。同时预算项目的资金指标下达时不是根据预算编制数直接拨付，中间难免“讨价还价”，“二下” 预算项目的资金指标与“一上”预算编制明细有出入，却又未修改预算明细，导致预算明细无法及时根据预算项目的资金指标下达数更新。在实际工作中，增加了未经评审的经常性业务项目支出是否在预算内的判断难度。

3. 预算执行管理不到位

一是未按规定的额度和标准执行预算，资金收支预算随意追加或调整，无批复，存在无预算、超预算收支等问题。单位领导决定的单位收支往往凌驾于预算管理之上，造成原有的预算批复指标和收支计划被打破。比如单位制定了收入计划，却又鼓励在年底超预算收款，收入预算追加不及时，导致第二年超预算收入直接被当作结余结转资金由财政收回，给单位造成经济损失。单位领导批准支出时，不看预算，导致支出无预算或支出与项目无关，影响预算执行的准确性。二是基本支出与项目支出划分不清，具体执行过程中存在基本支出预算不够，项目支出预算以增量预算编制为基础，与实际业务不符，大量的工作并没有如期推进，往往年末出现大量结余结转资金，存在人为调节基本支出与项目支出，为提高项目支出执行率，基本支出挤占项目支出。三是预算执行中偏重项目预算总额的控制，忽略项目明细科目执行率的控制，项目预算总额预算执行情况较好，但单个预算明细科目支出与预算不符，存在预算科目明细列支金额要么多于预算要么少于预算，预算执行不到位。比如原项目预算总金额100万元，其中差旅费科目预算30万元，但最终执行结果为项目总金额列支100万元，差旅费科目列支60万元，通过挤占其他明细科目的方式来提高项目总额执行率，但具体明细科目的执行率必定不好。四是预算执行中不对预算执行情况定期进行分析、沟通，导致预算执行进度偏快或偏慢，控制不得当。财务部门掌握预算支出数据，但财务部门不了解业务部门活动，不了解项目工作进展情况；业务部门了解工作进度，但不知道预算的执行情况，业务部门往往认为申请预算资金是业务部门的事，预算执行是财务的事，财务要负责把资金花完。行政事业单位一般没有设立专门监督预算执行的岗位，导致实际工作中，预算执行缺乏沟通、反馈，无法及时就预算执行情况进行跟踪，提前报批追加或调整预算。

4. 预算绩效评价不完善

一是年度终了，对于行政事业单位，尤其是基层的行政事业单位，财务工作重核算轻管理，一般由会计根据账务数据进行编制年度部门财务决算，往往无专人专岗就预算项目进行绩效评价，未对年度预算执行情况组织全面评价、反馈，导致相同的问题逐年发生，不自查，严重影响项目绩效。未建立制度要求基层行政事业单位就年度部门整体支出预算执行情况接受审计机关（相应的中介服务机构）进行绩效评价审查，出具报告。二是对于行政事业单位的预算绩效评价，过于强调预算执行率的评价，把百分百的执行率作为衡量绩效好坏的重要标准，为减少结余结转资金，降低存量比，催生了突击花钱，浪费现象。预算执行率的评价，成了财务数据的汇总分析，通过一张本期数、同期数的比较表，几个财务百分率数就判断预算执行的好坏，相对比较片面，甚至误导行政事业单位的预算管理工作。预算绩效评价未与“厉行节约、反对浪费”合理充分地结合，完成项目绩效目标后结余结转数越大，说明节约越大，鼓励完成绩效目标后的结余资金纳入预算重安排，而不是片面追求预算执行率。

二、行政事业单位预算管理的改进措施

1. 提高预算管理的意识

随着新的《中华人民共和国预算法》2015年1月1日开始实施，从法律的层面上规定了预算的刚性。“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”各行政事业单位应重视预算的刚性要求。刚性预算是现代预算管理的灵魂。首先行政事业单位的领导要足够重视预算管理，积极转变观念，树立刚性预算的预算管理理念，引导单位各部门全员树立刚性预算管理的意识。其次应积极组织财务人员对新《预算法》进行认真学习，充分理会新《预算法》的精神，加强收支审核制度，严格按预算审核，避免单位资金被随意浪费、挤占，使资金得到有效利用并能充分优化配置。最后应加强对预算执行监督的意识，设立专人专岗加强预算的管理，积极监管预算的执行，加强财务部门与各业务部门的沟通，提高预算的执行效果。

2. 建立健全预算编制制度

根据新的《中华人民共和国预算法》的规定，各行政事业单位编制预算支出时应本着“完整准确”、“勤俭节约”、“统筹兼顾”的原则进行编制。一是具体编制项目支出时各行政事业单位应建立项目库，及时根据每年的业务发展变化情况，更新项目库，在预算编制前先立项，做好项目的评审，做好预算编制的前期储备工作。依据单位职能有重点的确定应申报的预算项目，建立预算编制模版，设置固定的支出科目，根据费用报销规定制定统一标准的参数值，再依据历年的支出情况定好控制数分发本单位各部门。比如编制2015年度预算时，可以设置的参数值有“差旅费住宿标准320元/间，出差补贴180元/天，租车报价2.5元/公里”等。控制数可以参考2014年“三公经费”的预算数，2013年年度、2014年度上半年本单位的水电费、办公费、印刷费、差旅费等决算数。二是编制预算时单位内部全员参与，领导牵头，部门负责人主抓编制，财务汇总统计全单位预算明细，编写预算报告。预算编制范围要完整，测算要准确，收入、支出，尤其是基本人员经费、公用经费、项目支出都要认真测算，不得遗漏。三是各部门编制预算时，应积极推行“零基预算法”要求把预算明细到项目、具体到每个业务活动、每个会计科目、落实到相关岗位具体实施人员，每笔预算支出的用途应详细具体、测算有理有据，能用工作量衡量出来，做到勤俭节约。四是将资金预算与资产预算相结合。每年拟新增的资产不论是仪器购置还是土地房屋的购建都要编制资产预算，明确资金来源，尤其是用结余结转资金跨年度购置的，也应一并纳入年度资金预算。从而杜绝不合理的资金分配，超标准配置资产。

3. 加强预算执行的管理。

一是领导要主动承担预算执行的监督责任。督促财务严把支出审核，引导各部门根据各专项的预算明细列支经费，专款专用，避免无预算、或超预算开支。财务应定期检查预算执行率，定期公布，发现有超预算的支出要及时制止，并分析超支的原因通报领导。领导应根据财务数据、项目进度定期组织会议及时反馈纠正偏差，积极有效推进各项目工作，避免年底突击。年底应组织各部门重新测算当年收入完成情况，对于超预算收入，要及时追加收入预算。年度终了应对各专项的预算执行情况进行分析、总结，为来年编制预算收集第一手参考数据。二是要积极倡导全员参与预算执行。扭转业务部门的错误观念，以为业务部门只要参与预算编制就可以了，预算执行是财务的事。行政事业单位应根据年度预算，编制部门，将各项预算指标及预算明细细化、分解到各相关业务部门，关键岗位。同时因督促各业务部门加强预算知识的学习，明确各项资金的性质与使用范围，明白各项业务活动所属专项，加以区分。各部门应严格根据预算开展活动，超预算、无预算明细的活动因提前告知单位领导及财务，加以追加预算或取消活动，使财政资金能落到实处，专款专用，真正发挥出应有的效益。三是预算执行中要加强资金使用管理，杜绝为提高预算执行率的奢侈浪费、挪用挤占，杜绝一味选择最低竞价法，造成不得不重复建设，再次建设，效益低下。例如基建项目，为赶工程进度支付超预算赶工奖励费，或在政府采购中一味追求最低价中标价，导致偷工减料或使用效果低下。最便宜的不一定性价比最好，预算执行应坚持效率与效益并行。

4. 要完善预算绩效评价监督体系。

一是预算管理要与绩效管理相结合。新的《中华人民共和国预算法》规定 “各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”，将绩效管理作为预算绩效评价重要标准入法。建立不一味追求财务预决算执行率，同时提倡勤俭节约，以绩效目标为导向的科学合理的预算绩效评价体系。鼓励花少钱办好事，工作按时保质保量完成，鼓励将存量结余资金纳入下一年年预算重安排。二是要建立健全预算绩效管理责任制，行政事业单位通过编报部门整体支出绩效目标，将本单位的各项支出，包括基本支出和各预算项目支出预算执行情况与相关责任人的考核目标相挂钩。编报行政事业单位部门整体支出绩效目标工作是开展预算绩效管理的重要内容，也是改进预算支出管理工作的重要环节，有利于各行政事业单位加强自身的财务建设，提高财政资金使用效益。通过实施部门整体支出绩效目标完成情况的年度考核，为行政事业单位全员设立行为标准，明确工作努力的方向，让预算管理工作与绩效奖金和职位晋升相关联，引导相关人员积极、主动地做好预算执行工作。三是定期组织审计机关或外聘中介机构就行政事业单位预算执行效果进行评价、审查，出具报告，并将结果对外公开，使预算管理更加透明，监督更加有效。

参考文献：

[1]刘美英. 浅析行政事业单位预算执行中存在的问题及解决对策.行政事业资产 财务，2015第1期（下）

[2]刘云. 如何进行行政事业单位预算管理的分析与控制. 企业导报，2015年第3期