两岸警务合作体制建构与实务

.台湾中央警察大学管理学院　.台湾中央警察大学警察政策研究所　章光明　 郑阳锡

两岸警务合作体制建构与实务

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两岸警务于2009年签署《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》后，开始制度化的协处。制度的建立来自于法制经验的累积与创新。该文尝试以国际合作制度与合作的共同目标为主轴，从国际与区际刑事司法互助合作发展的轨迹出发，对照两岸警务合作法制与实务，探讨这一协议的内容与制度设计，分别从理论与实务的角度提出意见，为两岸警务合作体制的建构提出法治对话与政策建议。

司法互助警务合作海峡两岸

1　前言

60多年来，两岸关系经历对峙、开放与交流的变迁，两岸事务的复杂化，是传统的“国际政治”学科研究领域所无法包容的。但从国际与区域相互关联理论研究的角度看，两岸关系的变化之于亚太区域安全的发展，无论是战略的选择或是政策的判断，都是极为重要的课题。2009年4月26日，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》（以下简称“两岸协议”）签署后，两岸刑事司法互助与警务合作制度逐步建立起跨境打击犯罪及司法互助规范性的合作模式。本协议内容以框架式的合作呈现，分为“共同打击犯罪”及“司法互助”两大领域，并将侦查、起诉、审判及执行面等合作项目集中于单一协议的制度化司法合作制度，为两岸所特有。因两岸仍存有政治对立与军事对峙的问题，有关两岸警务的合作，不仅必须思考两岸司法行政体制上存在的差异，在刑事管辖上同时必须考虑军事对政治上的立场。因此，借鉴国际及区域上警务合作制度与刑事法理理论研究，似可解决管辖争议及有助于两岸警务合作的体制建构。

2　国际与区际刑事司法互助

刑事司法互助，是指有关国家和地区在运用司法手段制裁国际犯罪和跨国犯罪时，依条约和惯例，或者遵循互惠而彼此提供支持、便利和帮助的司法行为和制度［1-2］。就其刑事管辖的范围，有国际与区际之区分。

国际刑事司法互助，最广义的定义，系指各国家为打击国际犯罪、跨国（境）组织犯罪依1990年联合国一系列之国际刑事司法合作模式公约进行定性的司法互助类型，主要包括文书送达、信息通报、调查取证、引渡、刑事案件的诉讼移转以及外国刑事判决的承认和执行等［3］，其中若排除引渡与刑事判决的承认和执行，则为一般所称狭义的司法互助。主要的依据是1990年12月14日联合国第68次全体会议所通过的《刑事事件互助示范条约》（Model Treaty on Mutual Assistance in Criminal），目的在于促进建立会员国间刑事互助的双边或多边的协议，以最广泛的合作，共同打击犯罪，也是一般所称“警务合作”的范围。

区域司法互助，主要是同一主权国家内部对不同法域之间的刑事司法互助；也有归属不同国家的特定地区间的刑事司法互助，是传统国际司法互助的延伸类型［4］。中国即将其内地与香港、澳门与台湾之间的互助关系定义为前述第一种类型的区域关系。另为因应两岸四地不同的司法体系，中国区际刑事司法互助以“一国两制”为框架，排除国际刑事司法互助上有关国家主权原则的适用①，并简化了请求或受理途径与格式，可由相关司法机关直接进行联络，不必经由外交或中央主管机关途径提出或受理，排除严格依被请求方法域之文书格式要求提出②。例如，《香港特别行政区基本法》第95、96条规定，香港特别行政区可与中国内地其他地区的司法机关，通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。另在中央人民政府协助或授权下，香港特别行政区政府可与外国就司法互助关系作出适当安排。作为中国内地与香港两个独立法域，本项规定除揭示中国区际司法互助平等互惠与相关尊重的原则外，更重要的是来自于中央授权的司法自治事项。但对两岸关系，此一制度设计仍难以解决现行两岸的司法环境的差异。

3　两岸警务合作理论的建构

两岸关系，因地域各有管辖，虽有别于国际合作的独立政体，但仍坚持一个中国原则处理争议问题。从《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的内容观之，两岸警务合作与司法互助，仍有借鉴“国际刑事合作”的相关内涵。

现行两岸关系中存在“共同的利益”。事实上，自恢复两岸两会制度化协商以来，已举行10次两岸两会高层会谈，共签署21项协议并达成2项共识，为两岸的交流秩序建立明确的规范。其中“共同利益”的需求，则是两岸建立合作制度和规则的依据。

基于此原则，为解决两岸跨境犯罪问题此一“共同利益”，两岸于2009年4月26日签署《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，即以“共同打击犯罪”与“司法互助”为项目，制度化两岸警务合作与司法互助的协处。本协议是以框架式的合作规范，借由特定特殊个案合作的累积，深化警务与刑事上的交流合作。本协议整体的思考逻辑与制度的设计，仍未脱离国际合作制度的模式③。

4　两岸警务合作实务操作问题

两岸警务合作的发展历程，历经窗口移交时期（又称第三地相互遣返时期，1989）、金门协议时期（红十字会，1990）、汪辜会谈共同协议时期（1993）、签署共同打击犯罪与刑事司法互助以后（2009以后）等4个时期。《两岸协议》签署生效后，两岸刑事司法机关依协议规范建立全面性的合作机制，使两岸共同打击犯罪和司法互助迈入常态化、法制化的轨道发展④，也对两岸刑事司法互助与警政合作的理论与实务产生深远的影响。尽管如此，在实务上，两岸警务合作仍然面临以下几点核心问题［5］：

4.1两岸合作的政治因素问题

两岸互涉刑事案件双方管辖权冲突的原因，因历史形成的政治分野，使得具体法律规定以及现行司法的实现而产生矛盾，加上两岸刑事法律制度差异，不仅影响海峡两岸合作打击跨境犯罪与刑事司法互助的角色定位，同时影响两岸警务合作的具体运作。

4.2两岸刑事管辖权冲突问题

刑事管辖权为不同法域的国家和地区间司法管辖涵摄范围的问题，亦即刑法上的空间效力。两岸隶属不同的法域，面对“一中原则”相互对彼此主张互有管辖权的前提下，两法域的司法机关因刑法空间效力的规定，对特定的刑事案件同时享有管辖权，进而形成相互冲突的法律现象。特别是政治上的因素⑤，使两岸间的刑事管辖冲突问题完全不同于中国内地与港澳间的区际冲突，使两岸间的刑事管辖冲突更难以解决。

4.3框架性制度安排无法解决两岸法律衔接问题

《两岸协议》属框架性立法，其中“共同打击犯罪”与“司法互助”两章规定，即属“警务合作”与“司法互助”两大部分。“警务合作”与“司法互助”在学理论述及安排上仍有不同。特别是大陆的司法体制，公安为一般刑事案件之侦查主体与台湾由检察机关为侦查主体不同。实则，台湾的刑事司法机关于侦查或审判上的司法作为，须有法院或检察署制作之拘票、通缉书、起诉书或判决书等要式文件，以充实请求之要件及执行之依据，是为法官保留。例如，两岸间对于刑事犯遣返及两岸协议相关规定，实带有引渡性质的司法互助事项，已非单纯的警务合作可以完成。以上双方制度差异与认知分歧，仍面临着法律衔接冲突与配套措施滞后等现实问题。

4.4警务合作内容仍偏向形式个案的点线合作

《两岸协议》签订后，台湾先后完成犯罪情报交流、代为调查取证、缉捕遣送嫌犯、赃款赃物追缴及刑案管辖移交等“作业规定”④。两岸警务合作方式，依规定内容，主要系以经法务部门授权后，再由司法警察机关或其他机关直接与大陆地区主管部门进行沟通协助，形成台湾的司法警察机关从“警政署”、“海巡署”、“法务部调查局”、及“移民署”等单位，分别直接以个案合作的方式，与大陆公安机关个别“对口”单位取得线性的合作，缺乏整体机制。

4.5两岸司法制度的实质问题

两岸因司法制度的不同造成《两岸协议》执行上的制度性障碍。特别是大陆公安（警察）与台湾警察在法律层面赋予警察权限的不同，使得台湾警方透过大陆公安所取得的侦查证据，其证据力在面对台湾司法制度时可能处于无效的窘境。此外，中国区域警务合作的开展主要是依靠上级政府强制开展的，此种非治理方式相较于台湾对完成特定的警务任务虽然有显著的效果，却也存在着非制度化、形式化、短期化和唯上级化等缺点。

5　两岸警务合作体制的建构

5.1借鉴“国际警务体制”，建立适宜的合作模式

两岸警务合作体制的建构，首要以开放的态度参与制度的建制、改制与转制。借鉴“国际警务制度”调和两岸司法制度的落差，促进两岸合作困境的改革，促进两岸警务合作体制度的建构，并使警务合作的议题获得有效指引与改革。

5.2建立犯罪数据库，解决信息不对等的问题

跨国（境）犯罪侦查最大的问题，在于因不同法域与管辖障碍所造成的信息不对称问题。作为国际警务合作机制的国际刑事组织（INTERPOL），建立了国际刑事罪犯材料的数据文件库，供会员国家登录查阅或下载相关数据，以促进有关数据库的应用，期获得更好的执法效果。以上国际刑警组织建立数据库的借鉴，可以解决台湾司法机关与大陆公安部门，现行“分别直接”、“个案合作”缺乏整体机制的基础问题。

5.3运用刑事法理解决管辖争议

刑事管辖争议属法律上解释的问题。两岸刑事管辖冲突的问题，可运用刑法空间效力原则之法理及国际上各地区间解决管辖权争议之惯例，提出进一步可能完善中国区际刑事管辖权冲突之理论发展与实务运作的具体建议。有关合作的制度原理、法律架构、操作方式等，都可作为开展两岸警务合作与刑事司法互助制度建立的参考依据。

5.4建立点线面的区域合作发展

如何做到健全两岸合作机制、提高合作效率、节约警务成本，是提升警务合作的层次和水平、建立点线面的合作发展为其不二法门。个案协助呈现点的合作关系，合作窗口与合作项目的建立是线的连接，而合作体制的建立则是全面性建构。两岸警务的合作关系正因两岸区域安全与社会安全维护的需要而不断升华。推动警务合作向纵深发展，在合作范围上向各项公安业务延伸、在合作对象上向社会部门延伸、在合作层级上向基层一线延伸，深化两岸警务合作，引领两岸刑事司法机关的法治对话，并不断丰富区域警务合作形式、全面深化与政府其他部门警务合作、积极拓展两岸区域警务合作，从而真正形成覆盖各层级、各领域的全方位、全天候的警务合作格局。

6　结论

两岸警务合作的沿革与发展，呈现出既冲突又合作的发展趋势。目前，两岸警务合作仍以侦防技术交流与人犯遣返为主。思考如何调整两岸交流管制与整合的关系，提出两岸警务交流与管理的有效方式，建立包括两岸警务交流策略管理、交流管理制度化、区际交流模式、地方参与治理模式等合作模型，以作为未来两岸警务机关、从事交流者或管理者的参考，具有重要的理论和实践意义。

注释：

① 例如人犯遣返议题上，国际间普遍适用的双重犯罪原则、政治犯和军事犯不引渡、本国国民（己方人民）不引渡、死刑犯不引渡等原则即不适用。

② 在刑事司法互助的具体措施上，无论是国际刑事司法互助或是区际刑事司法互助，都是由相关的警察机关、检察机关、审判机关或是相关的司法行政机关来进行。惟国际刑事司法互助中，必须经由中央机关作为专责的联络机关。

③ 不过台湾与大陆于2009年所签署的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，其内容不仅纳入国际刑事司法互助通用原则，同时也指定联系主体及设定操作程序，即显示，除一国两制之基本原则不变外 其关系架构与大陆所谓之“区际刑事司法互助”仍有所不同。

④ 台湾方面完成《海峡两岸犯罪情资交换作业要点》、《海峡两岸送达文书作业要点》、《海峡两岸缉捕遣返刑事犯或刑事嫌疑犯作业要点》、《海峡两岸调查取证及罪赃移交作业要点》等细部作业要点。大陆方面也订定“FT913”建立两岸直接联系的公共平台，取代以“海基会”、“海协会”两会的民间协调模式。即现行两岸涉警务与刑案的请求协助，无需再通过两会代为联系、转达或经原有渠道沟通、处置。“FT913”受理请求协助，其常设两岸警务联络员将在第一时间知会对有关事项，并及时反馈相关信息、协助、指导办案单位妥善处理互涉事务。详见：靖思，两岸四地警务合作途径比较研究［J］，法制博览，2014（3）：315；张淑平，海峡两岸刑事司法互助研究［M］，北京：九州岛出版社，2011：178。

⑤ 因海峡两岸之间并未如中国内地与港澳之间有中央宪法和特别行政区基本法可供遵循.

［1］ 齐文远， 刘代华. 国际犯罪与跨国犯罪研究［M］. 北京： 北京大学出版社，2004.

［2］ 汪毓玮. 刑事司法互助与两岸执法合作. 国境执法［M］. 台北： 元照出版有限公司，2013.

［3］ 赵秉志，陈灿平. 国际刑事司法协助专题整理［M］.北京： 中国人民公安大学出版社，2007.

［4］ 梁玉霞. 中国区际刑事司法协助研究［M］. 北京： 中国人民公安大学出版社，2009.

［5］ 郑阳锡， 孙杨杰. 两岸警务合作的沿革与发展［J］. 东南学术，2014（4）：93.