完善船载危险货物货箱监管的建议

刘昭青

【摘 要】 在国际海事组织（IMO）的装船前集装箱称重验证新要求以及拟出台货运组件装载实操规则的背景下，为开创危险货物货箱监管工作新局面提出若干建议：与时俱进地完善危险货物货箱监管措施；进一步完善培训管理及危管政务；进一步完善危管咨询服务；进一步完善开箱抽查程序和机制；进一步完善监管联动机制；努力构建航运安全文化内在机制。

【关键词】 危险货物；货箱称重；正确装箱；成本效益

0 背 景

2014年5月，国际海事组织（IMO）海上安全委员会（MSC，简称海安委）召开的第93次会议批准了《国际海上人命安全公约》（《SOLAS公约》）有关修正案，即要求托运人在货箱装船前负责提交经验证的集装箱总重申明，否则相关出口集装箱不得装船；既允许选用强制性称重措施，也可把货箱内包件货品、托盘、垫舱材料和空箱皮重等不同组成部分合加计重并验证。为帮助供应链参与方和《SOLAS公约》缔约国政府实施集装箱重量验证要求，海安委还发布了有关实施指导MSC通函。该《SOLAS公约》修正案及其指南于2014年11月第94次海安会最终通过后于2016年7月生效。

海安委还批准了由IMO、国际劳工组织（ILO）、联合国欧洲经济委员会（UN-ECE）联合制定的新货物运输组件装载实操规则（CTUs实操规则），其涵盖了多式联运所有的货物运输组件装载规则，以取代之前3个组织合编的1997年版装箱指南。新CTUs实操规则内容更加全面，对包件如何装箱和加固作了详细规定，向托运人、装箱人和国际供应链其他各方就CTUs安全装箱、装卸和运输等责任及技能提供信息和指导。已获UN-ECE批准的CTUs实操规则，于2014年11月由ILO批准。

1 建 议

1.1 危险货物货箱监管措施要与时俱进

据有关数据统计，集装箱船所装货物价值占海运贸易货物总价值近60%，全球集装箱存量约达万TEU，由多艘集装箱船载运，而所涉及的货物灭失或损坏事故中有65%由不良或不当装箱和加固造成。虽然货箱超重、装箱不当以及瞒报错报等现象司空见惯，国内外也早有相应的管理规定和监管措施，但在IMO层面专项规定集装箱称重验证要求并纳入《SOLAS公约》修正案，以及由IMO，ILO，UN-ECE三方联合出台CTUs实操规则尚属首次。这说明集装箱运输管理还存在一定的缺陷，尚需进一步强化、规范和完善。作为海事主管机关应以此为契机，在我国有关装船前核实货箱实际重量的具体法规出台实施前未雨绸缪，先行充实和完善现有监管工作。

相比普通货货箱，危险品货箱在超重、装箱不当（超重亦属装箱不当）以及瞒报错报方面的危害显然更大，因此，危险品货箱是所有航运货箱监管的重点。许多危险品事故发生的真正原因其实并非由货箱瞒报错报造成，而是由货箱本身装箱不当或者包装不良所致。货箱（可能申报是普通货物）因受长时间的多式联运、恶劣的天气、频繁的装卸等影响出现碰撞、摩擦、挤压、移位、温湿度变化等状况而导致货损、泄漏、变质，继而祸及相邻危险货物货箱产生连锁反应。因此，应对事故教训的前因后果进行具体分析，考虑周详，避免张冠李戴、隔靴搔痒。总之，危险货物货箱监管应从申报和装箱两条战线齐头并进，分进合击。

1.2 进一步完善培训管理及危管政务

应进一步抓好危险货物申报员、装箱员以及装箱、仓储单位的培训、管理工作，使有关培训、年审、总结、整顿等工作常态化、制度化。通过去伪存真、吐故纳新，更新知识、提高技能，保持申报、装箱队伍有条不紊，技能设施与时俱进，以适应、满足航运贸易业不断发展、变化的新需求。

应使有关危险货物管理法规、规定、政务等更加透明、公开，便于管理对象遵照执行。如对外公布某些具体规定、有资质装箱仓储单位及其核准品种限量、申报代理单位等详细信息，使客户能及时了解、掌握有关情况，避免走不必要的弯路和犯错；让知情客户自主选择合适业务单位，这也是符合市场经济自由竞争和优胜劣汰运作规则，而且此举在客观上也将管理部门的执法行为置于社会监督之下，促使其勤政、廉政、优政，消除有关暗箱操作、公事私办、资源寻租等之嫌。

1.3 进一步完善危险货物管理咨询服务

由于目前《国际海运危险货物规则》和有关装箱指南的中译本等专业资料尚未在普通书店发售，公众获取渠道不畅，且先征订后印刷造成供不应求，在很大程度上影响有关托运人、承运人和装箱人等对这方面信息和知识的迅速掌握及准确查询。虽然已有相关工作室和微博平台开展海运危险货物咨询服务，但基本上还局限于人工查阅、电话交流以及“粉丝”之间交流互动的初始阶段。因有关条件所限，其服务在效率、质量、范围、规模及其实用、应急、严谨、规范、超前和权威性以及法律责任等方面尚有待完善和明确。

有关数据表明，上海港集装箱年吞吐量已连续2年位居世界第一，其集运涵盖各类运输组件和运输模式，属我国危险货物集装箱运作第一大港。为顺应经济贸易全球化、航运一体化，管理电子化、信息化、网络化等趋势，宜尽早跟踪、研究、参照国内外同行或相关行业最新动态和先进做法，提高管理档次和科技含量，使之与上海港的大港地位相匹配，具体做法为：（1）进一步筹建上海港海运危险货物咨询网站系统，而非局限于现有危险货物管理和防污染管理有关办事指南、表格下载、业务流程、业务动态等一般性政务档次。（2）通过相应注册登录手续，可使有关货物特性、装箱操作、船舶条件、积载要求、应急措施、申报单位、装箱站点、储存仓库、作业限量、危标单证、国际公约、指南规则、管理规定、网络教程以及有关通告等最新资讯通过因特网及时、方便、快捷、详尽地发布，释疑解惑一览无遗，从而使有限管理资源得到充分共享，最大限度地发挥其规模效应、管理效益和社会效益。当然，这同时也需要有关方面必要的人、财、物、技投入以及相应可持续运转机制的支撑。

1.4 进一步完善开箱抽查程序和机制

对于数以千计的各类化工危险货物，要求每个海事危险货物管理人员一一熟悉掌握是不现实的。同样，面对农药类、气体类、染料中间体类等字样的中英文危险货物嫌疑货名，仅靠人工质疑、查询、判断必然费心劳神、事倍功半，且非长久之计。对此，应引进开发具有智能辨别判定功能（其设置应能自动鉴别提示有关嫌疑货名并基于违章查处经验数据重点锁定高案发率港口航线、托（承）运人及其代理、场站库点、货类物品、时令季节等相关货箱且能随机应变）的电脑查询软件系统并链接包括普通货物在内的全货种海运申报系统，尽可能缩小人工甄别范围，减少人为误判，节省时间精力，提高监控效率和质量。若2012年交通运输部起草的《中华人民共和国船舶载运货物申报管理规定》征求意见稿得以最终通过，再辅以开发运作海事系统的电子数据交换（EDI）船运申报审核系统，则海事主管机关将如虎添翼，必会极大提高监控效率和质量。同时，也应清醒认识到由于众多主客观因素使然，瞒报错报现象如同海关走私等违法行为，只能最大限度地降低其发生几率，无法彻底根除，即便是具有先进管理水平的国家也概莫能外。据IMO估计，危险货物货箱约有30%或多或少不符合规定，其中最主要的原因就是未申报。因此，监管举措还应切合实际，统筹兼顾成本效益，达到最佳平衡。以IMO开展行政减负征询活动为契机，树立成本效益意识并贯穿于监管机制，制定更加完善、周详的开箱抽查程序和方式，最大限度地发挥其震慑功效，打击各类瞒报错报以及装箱不当行为；在确保安全的前提下，尽可能降低监管成本，便利服务航运，从而达到安全与航运两不误。

1.5 进一步完善监管联动机制

除有关托运人、承运人、装箱人外，出入境检验检疫、海关、港区、理货、仓储、保险等都涉及到危险货物运输，因此，各个环节都应高度树立危险货物管理意识，层层把关，处处设防，齐抓共管。航运界有关部门之间应建立危险货物管理热线联络机制，并设专门值班制度，一旦发生有关危险货物管理违章事件能迅速、及时地相互通知、举报，并根据有关线索顺藤摸瓜、围追堵截，务必扣留瞒报、谎报危险货物货箱于仓库、港区、船边，防止违章闯关行为得逞。其他诸如提醒服务制、跟踪监督制、黑名单制度、相互通报制、举报奖励制等均为辅之有效的配套措施，可灵活掌握、综合运用，使之相得益彰。

1.6 努力构建航运安全文化内在机制

货物是否为危险货物归责于托运人是否提供确切信息，虚假、失真、错误的货物信息可能会给作业港区、载运船舶和货物安全实际带来难以挽回的危害或灾难以及装卸费、运输费、保险费等的实际损失，码头经营人、航运公司和供应链所有相关利益方及其代理在受理装箱作业、托运、订舱等业务中应避免对托运货的信息被动地人云亦云、无所作为，而应养成主动质疑、把关意识。海事主管机关应与有关部门共同创建一荣俱荣、一损俱损的利害连带体制，尽可能通过内在利益挂钩机制促使航运界各部门自觉养成对瞒报错报行为的敏感警惕意识，变其被动的“要我核实”为主动的“我要审核”，最大限度地堵塞瞒报错报漏洞。同时，相应加大违章处罚力度，增加违法机会成本，使之得不偿失，以儆效尤。此外，结合有关诚信管理制度，对诚信单位人员提供优先、快速审批，接受相关担保，免除开箱检查等便利措施，赏罚分明，奖诚罚违，从机制上瓦解侥幸心理和行为。

2 结 语

综上所述，以IMO强化货运组件管理为契机，因势利导，顺势而为，进一步完善海事监管措施，提高科技含量，普及危险货物运输知识技能，并寓咨询服务于监督之中，统筹兼顾管理成本效益，航运界各方密切配合，共同构建安全文化机制，多管齐下，综合治理，开创船载危险货物货箱监管工作新局面，为促进航运贸易事业的发展保驾护航。