以法治来解决我国财政预算软约束问题

王群

摘 要：我国当前政府的财政预算存在执行过程中的软约束问题，经济上的软约束与法律上的软约束一直处在相互促进与加剧的状态中，最终导致经济周期性波动和通货膨胀以及公共财政危机等问题，妨碍了政府的可持续发展。通过分析发现我国财政预算有无需人大审查、预算不包括所有收入、缺乏配套的立法与责任追究机制等问题。因此，我们必须用法治来解决我国财政预算软约束的问题，具体就是要加强人大监管、明确政府在财政预算中的地位、理顺政府与市场和社会之间的关系、建立财政资金使用效果考评机制与责任追究机制。只有这样才能减少我国财政预算执行的随意性，彻底解决我国财政预算软约束问题！

关键词：财政预算；软约束；法治

一、我国财政预算软约束带来的问题

预算软约束的概念最早是由Kornai提出的，最初它是指社会主义国家的国有企业发生亏损之后，政府通过财政拨款、减税等其他一系列形式对其进行救助的现象。经过一段时间的发展，这个概念逐渐从侧重研究政府与国有企业之间的关系转向研究中央政府与地方政府的财政分权关系中。无论是政府与国有企业还是中央政府与地方政府的财政分权关系，都是属于公共经济范畴的问题，因此就缺少不了法治的约束作用。我国经济中存在普遍而严重的软预算约束问题，比如石化行业一次性从中央财政获得上百亿的补贴，然而却仍然出现投资低效、大量亏损的问题，同样，国家为商业银行提供的各种显性隐性补贴也高达数十万亿元，然而收效却不尽如人意。很明显国有企业预算软约束问题已经造成了大量国家资源的浪费，低效、守旧就是其特点，这就会导致经济体系的低效并且抑制其创新；此外，预算软约束还会加剧金融体系的脆弱性，引发金融危机，造成经济周期性波动和通货膨胀；最后，预算软约束无疑会导致公共财政出现危机，影响政府宏观调控效率，妨碍经济可持续发展。

二、我国财政预算软约束问题分析

首先，财政预算应当是经过审查批准之后再执行的，而我国人民代表大会将其对财政预算的审查批准权部分授权给政府，这就使得人大的监督流于形式，造成我国当前政府财政预算执行过程中的预算软约束问题。最典型的例子就是我国在应对2008年全球金融危机时的表现，由于美国的财政计划需要得到国会两院的批准，而当时国会两院迟迟没有批准，因此错过救市良机，而我国中央政府由于不需要同级人大批准财政计划，却以极高的效率出台了4万亿财政救市计划。然而今日再看当初不同财政救市计划带来的结果也确实是截然不同的，美国国内的经济衰退虽然没有得到有效的改善，政府也面临一系列危险，但是整体市场机制健全，物价平稳；相反我国则出现了“国进民退”的现象，严重通货膨胀、物价上涨、地方政府各种债务问题等等。政府财政预算受到议会制约在一定程度上是会牺牲政府行政的效率，但却可以使政府的政策行为更加符合公共预算的要求。

其次，我国财政收入分为预算收入、财政收入（属于预算外收入）、政府收入（属于制度外收入），相对应的支出分为预算支出、财政支出（属于预算外支出）、政府支出（属于制度外支出）。也就是说我国政府财政收入有一半以上没有纳入预算管理，财政预算的不完整体现出了财政预算法律效力上的缺陷以及人大财权的缺失，也正是这样使我国的财政预算有了更大的随意性。

最后，我国的预算软约束问题具有双重性，一方面是经济上的软约束，预算不科学导致大量超预算收入和超预算支出；另一方面是法律上的软约束，即法律形式与法律执行不一致。经济软约束造成法律软约束，而法律软约束加剧了经济软约束。我国宪法规定，全国人大和地方各级人大对本级政府的财政预算承担审查、批准、监督的职责，但由于配套立法尚未跟进，人大对财政的一系列监督审查权都流于形式。财政预算应当是具有法律约束力的政府收支计划，这个法律约束力是对纳税人和政府预算管理部门都有效的，除了要避免擅自减征、免征等的预算收入，还不能擅自截留、挪用预算支出；且已经执行的财政预算除非有重大突发事件，否则原则上不能启动预算追加程序。我国的政府财政预算存在先执行后审批的问题，预算单位自由裁量权较大，预算资金的科目流用与周期变更被认为是正常的现象。财政预算不科学、政府执行财政预算无需得到人大的批准、没有预算绩效考核和责任追究制度，因此经济变动就成为了一切预算变动的理由。

三、我国财政预算软约束的解决办法

财政预算软约束可能是突发性社会经济事件引起的，也可能是预算法律效力不足造成的。对于前者，我们应当加强对重大突发事件的预警，并完善备用金管理，提高预算的科学性和合理性；而后者就必须强化预算的法律权威性，这就需要通过法治的手段强化人大在财政预算中的地位，打破政府对于财政预算的垄断。财政预算的重点在于控权，前提则是立法。

1、依法建立人大代表对纳税人负责的人大监管机制。人大代表是由纳税人选举产生，所以他们有义务将人民的意志贯彻到财政预算的制定过程中去，让财政预算朝着有利于人民利益的方向执行，让人民能看懂政府财政预算报告，实现纳税人的利益诉求。预算只有经过正规程序审批、符合全体人民意志，才能保证财政预算的民主合法性，预算强制执行才有可能。

2、依法理顺市场、政府、社会三者之间的关系。法治政府受到的制约不仅是法律制度的约束，更重要的是公民、市场、政党等的约束。政府不应当既是市场规则制定者又是市场活动参与者，它应当是一个独立裁判者。政府为国有企业提供大量补贴，就导致了市场竞争中的不公。同时政府应当就财政预算对社会进行公布，保障公民的知情权。

3、明确政府与人大在财政预算上各自所承担的角色。目前，我国政府在财政预算方面有绝对的权力，自由裁量权较大就是政府执行财政预算过程中法治观念淡薄的原因，这使得我国每年的税收都超预算增长20%以上，超出了国际公认的范围，且“以收定支”又导致财政支出总是超出预算，因此，在法律上明确人大在财政预算中的地位必不可少。

4、强化政府预算的法制化，建立完善的财政资金使用效果考评机制和责任追求制度。我国预算法律的责任制度严重滞后，没有覆盖所有的违法行为，导致政府只要以经济变动作为理由就可以随意更改财政预算。我国几乎每年都对政府的财政行为进行审计，但是年年审计却年年有问题，甚至还有严重的趋势，这就是由于没有对于政府违反预算法的配套的责任追究与惩罚机制，因此必须建立配套的制度，才能保证政府能不随意更改财政预算。

财政预算软约束表现形式有很多，但归根结底是因为财政预算没对政府形成强有力的约束。财政预算执行效力的弱化实质是财政权归属不明，人大应当承担财政监督，而政府是财政执行，因此我们不仅要增强财政预算本身的科学合理性，使其更符合复杂多变的经济发展情况，更要以法治来规范财政预算的执行，对于违反预算法的行为要给予及时严厉的惩处，减少预算执行过程中的随意性，从根本上解决我国财政预算软约束问题！（作者单位：南京航空航天大学）

参考文献：

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