中美政府采购的比较研究

宋亭婷

摘 要：近几年来中国的政府采购制度在不断的完善和发展，但与国外的政府采购制度相比较仍存在较大的差距。本文对中美政府的采购进行了比较研究，阐述了我国政府采购制度的历史发展，分析了中美俩国采购法的立法概况，在对比的基础上，提出中国支付采购所存在的问题，并论述了如何借鉴美国的先进经验来完善中国的政府采购制度，提出了完善我国政府采购制度的政策建议。

关键词：政府采购法；美国政府采购；采购方式

一、政府采购的概念与特征

政府采购在西方一些国家常常被称为公共采购，何为政府采购，理论上我们这样界定：所谓政府采购，是指各级国家机关，事业单位和社会团体使用财政性资金采购货物、服务或者工程的行为①。在中国，政府采购起步的比较晚，虽然近些年来得到了充足的发展，但是相比较而言，与西方发达国家的政府采购仍有相当大的差距。我国政府采购具有以下特征：

（一）政府采购支出数额巨大

为了满足社会公共需要，政府每年都要从企业，不同社会组织和个人等那里筹集较大数额的资金。如此大规模的政府采购、影响范围广、采购金额巨大，成为了国内市场最大的消费者，也给市场经济的供求关系带来巨大的影响。相对于政府采购来说，私人采购因为其金额和规模相对较小，对于市场经济的供求关系影响较小。由于政府采购巨大的资金支出，对市场的资源配置，社会公共基础设施的改进和投入等方面产生较大的影响。

（二）政府采购具有市场性

政府以市场经济采购主体的身份出现在市场经济中，进行着和其他市场经济主体一样的采购行为。作为市场经济中的一员，政府也必须遵循市场经济的客观规律，享有采购的自主权和选择权同时也不可避免的会具有盲目性，在市场经济中公平竞争，公平交易②。

（三）政府采购具有社会公共性，

政府采购从本质上来说就是社会公众采购，是公众将权利赋予政府代表他们进行的采购。为了满足社会公共需要，政府采购行为本身具有典型的公共性。其次政府采购的资金來源具有公共性，政府采购的资金来源于国家财政统一拨款，是纳税人的税收所形成的公共资金，由国家来负责使用和管理，所获得利益和成果由公众来共享，所以必须对社会公众负责。

二.我国政府采购制度的历史沿革

从近些年来我国政府采购的发展来看，政府采购制度建设较为落后。我国于1980年开始试行招投标制，1995年上海市对财政专项设备购置实行政府采购试点，并且制定了我国第一个政府采购管理办法。河北省在1997年初在行政和政法系统进行政府采购试点。1999年4月财政部颁布了《政府采购管理暂行办法》，7月颁布了《政府采购招标投标管理暂行办法》和《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》。监察部、财政部、审计总署提出了《关于2000年执行政府采购制度工作的意见》③。2002年6月29日《中华人民共和国政府采购法》的颁布实施（以下简称政府采购法）标志着我国政府采购开始步入法制化、规范化的历程。并且中国自加入WTO后也已经成为《协定》的观察员。由此，中国政府采购制度正逐步向国际接轨。

三、中国政府采购法存在的问题

（一）政府采购法律体系不健全

我国的《政府采购法》虽然已经颁布施行，但是与之相配套的法规、规章及实施细却并未有详细的规定。我国现行的《政府采购法》中有些条文比较原则化不够具体，同时也缺乏实际的可操作性，如“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门。”里明确规定了财政部门在政府采购中的管理地位，但财政部门的具体性质如何界定，具体的监管标准是什么却都未作规定，这就会造成各级人民政府会拥有更多的自主性，也容易滋生腐败和各种问题。

其次我国的《政府采购法》和《招标投标法》同步施行，但是相互之间却不能够相互统一协调。《政府采购法》规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”这条规定会让人们产生政府采购的调整范围是将工程采购排除在外的。错觉。我国的政府采购法中并未规定对于货物、服务进行招标投标，应不应该适用招标投标。但是依据《招标投标法》法，对于货物、服务进行招标投标可以适用招标投标法。此外，对于很多政府采购的细节方面，我国政府的立法中存在着空白。

（二）政府采购法适用范围狭窄

在与其他国家政府采购法的比较中我们发现，我国现行的《政府采购法》所确定的适用范围有待扩大。各级国家机关、事业单位和团体组织是我国《政府采购法》所规定的主体范围。但从现有的这三类主体范围中，可以看出没有包括国有企业。原因在于，我国的政府采购具有较大的社会公共性。首先，政府采购行为具有较大的公共性，其次，政府采购资金的来源于国家拨款和纳税人形成的资金。所以按照政府采购公共性的这个原则来确定政府采购主体，所以我国的政府采主体没有包括国有企业。而国际上很多国家政府采购主体中无论是政府机构，公共组织还是国有企业或者私营企业都纳入到了政府采购的主体中。我国政府采购法中这一规范的缺失，使得我国《政府采购法》的适用范围有待扩大。我国在国际的政府采购市场中，很难使得我国在进出口贸易中获得更大竞争优势也很难扩大国际贸易份额。

（三）政府采购方式规范的不完善

我国的政府采购法规定了多种政府采购方式，以公幵招标作为主。其他方式如邀请招标、竞争谈判等方式为辅的采购方式体系。是否达到国务院及省级人民政府规定的限额标准，是实行公开招标方式的基础。根据具体情况不同，最低限额的具体数目也并不是固定的。除公开招标以外，是否能够自由选择其他采购方式？如果可以的话，那么采购人员会有较大的自由选择和裁量空间，也很容易产生腐败和不公平竞争等问题；如果不能自由选择其他采购方式，那应该如何排序？我国的政府采购法中并没有作规定。其次，我国的政府采购采购程序规定不规范，我国是以公开招标为主，但是我国对于公开招标的程序规定却很简陋，没有特定的公开招标程序也就不能和其他采购方式相配合使用作出规定。

四、美国政府采购法对我国的启示

（一）确立完善的政府采购法律体系

对于目前我国的政府采购法律体系来说只能说是初步建立，若想得以完善，仍需要很多一段时间去努力。

1、明确《政府采购法》和《招标投标法》之间的关系。我国《政府采购法》和《招标投标法》存在着很多不协调之处，西方国家的普遍做法是将招投标制度作并入到政府采购法律体系中去的，但是综合考虑我国的基本国情和各种因素，我国不能将招投标制度全部纳入到政府采购体系中。所以，为了协调好《政府采购法》和《招标投标法》的关系，可以这样规定：除《政府采购法》特别规定外，其他招标采购项目一律适用《招标投标法》。

2、细化政府采购的已有规定。第一、对于《政府采购法》中已有但又相对过于原则化和缺乏可操作性的规定要进行明确的规定。如，对于政府采购中关于中小企业的发展，是否要援引《中小企业法》的相关规定可以做出明确具体的规定；第二，对于《政府采购法》中矛盾性的条款要进行修改，如采购方式的适用范围上，对遗漏内容予以补充。

3、弥补我国法律规定的空白。根据现在政府采购实施的具体情况，对于《政府采购法》在制定时没有考虑到的内容要进行补充规定，并颁布相应配套的法规、规章以及其他规范性文件，保证新规定内容的合法合理运用。如增加电子化采购方式，对于供应商如何投标，如何进行电子化评标，使用电化方式签订的政府采购合同如何才能具有效力，违约后如何救济和监督机制进行规定等等。

（二）明确《政府采购法》的适用范围

1、界定政府采购的主体。笔者建议应当借鉴美国的政府采购法，在概括方式的基础上，进行进一步细致的列举，在“采购所使用的资金的公共性与采购主体从事活动的非竞争性和公共性结合”的基础之上，确定采购主体范围，这样才能更加的清晰和规范

2、将军队采购纳入采购主体范围。在WTO国际政府采购中，很多国家的政府采购都包括大量的军队采购。对于我国来说，军队采购也将成为我国政府政府采购中的重要组成部分。笔者认为，为了使政府采购行为更加规范和完善，军队采购除了特殊的涉及国防安全的物资采购之外，其余的普通产品的采购应当也纳入政府采购制度中，成为我国政府采购体系中的一部分。

3、将公用事业单位纳入采购主体范围。我国并未将自来水、电力、石油、交通等公用事业单位作为政府采购的主体，这一点与WTO《政府采购协议》及美国等西方国家也有些差距。纵观这些垄断行业，它们的资金来源、机构组织和人员任命等都山政府直接或者间接控制，几乎不需要承担任何的市场经营风险，它们的单位利益与国家公众利益相一致，应该将其将其纳入到政府采购的主体中来。而将这些单位纳入政府采购主体范围的具体标准该如何规定呢？笔者认为可以借鉴以下标准：（l）拥有公司多数认购资本（2）控制公司发行股份的多数表决权（3）可任命一半以上的公司监督、管理或行政机构成员”。当然，如果将来这些行业打破垄断，有私营或外国资本进驻，一旦政府对其丧失了控制地位，就应将其删除出政府采购的主体范围。

（三）规范和完善政府采购方式

1、完善政府采购方式的体系。是否具有完善的政府采购方式体系是评价一部政府采购法是否完备的标准。一个完备的政府采购体系中，各种采购方式应是相互协调，相互配合，有机统一。因而，我国应对政府采购确定限额制定标准、制定范围进行明确。依据具体情况的不同，确定政府釆购方式时要考虑到各种相关因素，我国的《政府采购法》是以公开招标为主，但此种方式仍存在瑕疵。如果政府采购的实际条件满足了多种釆购方式的要求，我们应比较各方式竞争性的强弱和利弊，选择竞争性最强的和最适宜的方式，这样政府采购就可以真正做到公正、公平。

2、规定采购方式适用条件应明确合理。只要将政府采购方式的使用条件严格明确的规定出来，政府采购中的采购人员的自主权才会受到制约和监督。如果将政府采购方式的适用条件明确严格的规定下来，那么会容易滋生政府采购的腐败问题。在各种采购方式中，我们要尽量采用公开招标的方式，这样更有利于公正公平的竞争，更符合市场经济优胜劣汰的竞争规律，从而保证招标活动的质量。

3、规定详尽适当的采购程序。政府采购程序是政府采购方式必经的过程，俩者密不可分，互为表里，有机统一的。采用了某一特定的采购方式也就相应的选择了某一特定的采购方式。但是我国政府采购的实际中并不是这样，比如已经明确规定了采购方式，但是采购人员仍可能采用其他方式，这将导致政府采购方式的名存实亡。所以，对于采购方式的使用条件仍待近一步細化和严格规定。我国应该借鉴国际上其他国家在政府采购实践上的优秀经验来对我国的政府采购立法做出更加详细严格的规定。

五、结束语

经过改革开放之后近些年的发展，我国的政府采购法律制度在自我摸索和借鉴国外的优秀经验中不断补充和完善。本文就是想通过对中美政府采购制度的比较，对我国政府采购法律制度提出有益的建议。同时要求我们在借鉴国外政府采购优秀经验中，要积极在实践中寻找建立既具有中国特色又能与国际接轨的政府采购制度的途径，确保我国的政府采购在市场与经济的良性互动中健康、稳定发展。（作者单位：南京财经大学）

注解：

① 楼继伟：《政府采购》，经济科学出版社，1998年版，第18页。

② 湛中乐，杨君佐：《政府采购基本法律问题研究》，《法制与社会发展》2001年第3期，第20-22页。

③ 张传主编：《政府采购法比较研究》，中国方正出版社，2007年版，第12页

参考文献：

[1] 何红锋.《招标投标法》的内容应当纳入《政府采购法》[J].中国政府采购，2007，.

[2] 张传.政府采购法比较研究.[M]中国方正出版社，2007.

[3] 曹景杰.政府采购法律制度比较研究.[M]中国方正出版社，2003.

[4] 姚艳霞.政府采购国际法律制度比较研究.[M]山东人民出版社，2006.

[5] 史晔明，王绍双，蔡建明.美国政府采购政策及制度概况[J].中国政府采购，2004.

[6] 田旭.发达国家的政府采购规制及借鉴[J].经济纵横，2005.

[7] 许安拓.政府采购的国际比较[J]河南财政税务高等专科学校学报，2002.

[8] 刘英，中外政府采购之比较[D]山东大学，2013