主体功能区规划的融合

熊雅

摘 要：过半数省市出台了省级主体功能区规划，但其规划之间仍有冲突。如何对冲突进行融合，我国应从法律的角度对规划进行统一，建立协调和监督管理机制和组织，融入地方公共政策，使国土空间资源得以有效开发。

关键词：国土空间开发；主体功能区；冲突；融合

一、主体功能区规划的现状

我国现形成以《全国主体功能区规划》为指导，省级规划为具体方针的基本结构。2011年《全国主体功能区规划》已经完成。随后，黑龙江省率先印发的《黑龙江省主体功能区规划》出台，作为该省的首个国土空间开发规划，至今，过半省份已经完成了地方主体功能区规划。全国主体功能区规划发挥宏观指导作用，在国家建设部网站公布的《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号，以下简称《意见》）中，将全国主体功能区规划定义为规范国土空间开发的战略性、基础性、约束性的总规划。但因过于追求全面，无法把主体功能规划与国民经济发展水平和社会发展现状有效的结合。虽然定位其为上位法，但与具体的功能区规划之间融合不足，最终不能有效发挥其作用。

二、融合各主体功能区的矛盾

主体功能区规划按照区域分工和协调发展原则，以资源环境要素、社会经济发展水平、人口布局以及生态系统特征等综合因素为依据，对国土空间进行划分并确立其在国民经济和社会发展中的特定主要功能的控件单元。[1]在经济转型的重大时期，我国的主体功能区规划承载着经济发展战略总布局的作用，应对其产生的各种冲突进行积极应对，找出解决的方案。

（一）在法律角度明确规定主体功能区规划，進行法治化建立。建立全国统一的空间规划，以协调《全国主体功能区规划》与其他全国性的规划。我国目前尚未颁布统一的规划法。各个部门按照不同的编制方法制定本部门区域范围内的规划法，从而导致部门规划法之间的相互割裂冲突。我国亟待建立全局性的空间规划法，确立主体功能区规划的优先于国民经济和社会发展的五年规划，建立更具有长远性、基础性的战略布局，优化国土空间的利用效率，使各部门之间的规划法有确定的分工与协作。以统一的规划法制度为保证，我国主体功能区规划在制度层面进行有法律约束性的政策引导，并积极指导国土空间的规划，达到国土利用的最优效果。健全落实主体功能区规划的实施机制，行政机关应积极引导国土空间开发者遵从主体功能区规划的原则，使原则性的指南落到实处。例如，荷兰的国家级景观“绿心”从未因任何发展目标而改变过，下一级的规划也必须无条件的接受。[2]

（二）正确对主体功能区规划与行政机关之间的关系进行定位。从应然的状态出发，行政机关是维护社会公共利益，促进经济政治协调发展，但在实践中，行政主体实施的每一个行政行为是否能真正代表公共利益是受到拷问的。作为行政主体一方的行政机关，其本身就是一个利益团体，在实施具体的行政行为时，总是自觉或不自觉的考虑到自身的利益关系，从而不能真正维护好公共利益。建立统一的规划法，就要对行政机关的具体行政行为进行授权，而行政相对人的另一方即公民，与行政机关相比，明显处于弱势。此时，应对行政机关严格规定，该如何作为以及行政行为的具体程序，以免公权力被滥用。行政机关在主体功能区规划的进程中，应对自己的角色进行定位，按照法律规定的程序，严格依法行政，做到有法律法规授权才行事，法有规定才可为，来真正实现公共利益。

（三）积极融入传统公共政策。我国的主体功能区的区域划分仍受传统行政区域划分的影响，积极的融入地方地理文化，以便政策更能适应地方经济现状。一个民族的传承与发展，潜移默化的受传统地缘的影响，只有正确的加以提取，才能更好的实现差别化的区域管理。主体功能区的实施需要传统区域公共政策为保障，同时，主体功能区为分类指导的区域政策制定提供了重要的依据。[3]以国土空间有效开发为目的的主体功能区规划也离不开地方传统公共政策的支持，保障各省级主体功能区规划内部互相融合，把能积极适应于我国现行经济发展状态的传统公共政策融入其中，提高国土空间开发的效率，更好的利用跟我国现有的国土空间。地方的传统公共政策、习俗，不但能够引导主体功能区规划的制定，使之符合当地具体情况，同时在主体功能区规划缺位的地方，对其加以补充。

（四）建立第三方协调监督部门，鼓励公众参与。我国应建立协调和监督管理的区域利益协调机制，对相冲突的主体功能区规划之间，或实施的措施有争议等情况进行协调。加强对规划实施情况的监督检查，方能确保主体功能区规划落到实处。各部门通过第三方的协调组织，进行磋商，政府才能制定出代表大多数人利益的政策措施。如荷兰的协调主要手段和措施具体包括设立专门协调机构，实行广泛的群众参与，建立监察机构，加强中央控制。[4]我国建立第三方动态监测机制，定期调整机制要对地域单元的主体功能区划指标体系作动态监测，随着指标体系的变动超过一定幅度，及时对地域单元进行主体功能区定位的调整。[5]

鼓励公众参与，增加民间组织参与平台。公众参与是监督主体功能区规划的政策得以实施的重要手段，政府应及时向公众公开主体功能区规划的重大决策，特别是关乎广大人民的利益的政策。公众参与主要方式包括：①政府在新闻媒体、官方网站上主动公布政府决策信息，特别是涉及到有关主体功能区规划政策的财政资助、重大项目开发等；②广大公民主动要求政府对有关主体功能区规划政策的信息进行公开，如其信息没有涉及国家秘密的，政府理应公开；③政府在进行重大决策关系到一部分公民的利益，应当召开听证会，而关乎其利益的公众有权参加，并发表自己的意见。（作者单位：上海政法学院研究生处）

参考文献：

[1] 吕中国.中国主体功能区规划之法律问题研究—软硬法混合治理视野[D]，安徽：安徽大学，2014：21.

[2] 刘慧等.世界主要国家国土空间开发模式及启示[J]，世界地理研究，2008（17）：2：45.

[3] 樊杰.我国主体功能区化的科学基础[J]，地理学报，2007（62）：4：348.

[4] 陈利.荷兰国土空间规划及对中国主体功能区规划的启示[J]，云南地理环境研究，2012（24）：93.

[5] 孙久文 彭薇.主体功能区建设研究述评[J]，中共中央党校学报，2007（6）：68.