论明代监察法制及其借鉴意义

安永

摘 要：监察法制是监察立法和监察体制的总称，作为一种以权力制约权力、调节政治的机制，中国古代的监察制度是中国古代封建专制制度的重要组成部分。我国古代的监察制度自秦汉开始正式形成之后，随着封建专制主义中央集权制度的不断加强，可以说明代监察制度无论从立法还是制度上讲，在中国古代监察法制中都是最为完善和影响力最为广泛的。以史为鉴，可知兴替，在大力建设中国特色社会主义法制社会法治的今天，对于明代监察法制的研究具有重要的思考价值和借鉴意义。

关键词：明代监察立法；明代监察体制；行政监察

1.明代监察体制和实践

（1）明朝监察体制概述

明朝监察制度是在总结历代监察制度的基础上，大体上包括御史制度、言谏制度、地方监察制度等，这些制度大都由前代沿袭而来，到明代逐渐发展并完善的。明代统治者总结了历史上各朝各代治理国家的经验，对于官吏的监督与纠察、强化“天子耳目”的作用有着深刻的认识。正是这样的认识，使的自明太祖朱元璋开始就极度重视监察，明代的监察制度也经历了一系列的演变。洪武十三年后，朱元璋设立新的监察机构—都察院，两年后又对其内部机构设置进行了调整，从而完成了台、察合一的制度创新，明成祖朱棣等后来的统治者也对其相继进行了改革。

（2）中央监察机构设置

都察院作为专门负责维持封建国家机关以及官吏纲纪的部门，“职责纠劾百官，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”，是全国最高监察机关，总揽全国监察事务，其主要工作人员是各种御史。都察院的长官有左右都御史，下面设立都察御史若干人，分巡全国各省，称作十二道都察御史。每道有监察御史三至五人，大体上以一省为一个范围。监察御史都驻在京师，有事带印出巡，事毕回京缴印。明末，监察御史分为十三道，共有一百一十人督察院的御史是最直接维护朝廷封建统治利益的人物，所以他们的官职级别较低，但权力极大，这也强化了中央对百官的监察权力，旨在加强皇权、使各衙门不能独斷，促成了明朝高度中央集权的君主专制之制度的建立。御史的委任权属皇帝，而并非吏部，这保证了御史在行使权力时不受干扰。御史监察范围广泛，权大威重明朝上至官府，下至民间，无一不在监察之中。因此在官员的选用和任命上，明朝极其慎重，要求严格。

（3）地方监察机构设置

明朝在地方采取的监察制度主要有提刑按察使司，巡按御史和总督巡抚等。明初，朱元璋设立了提刑按察使司，其职责是执行对地方的司法和监察，是地方常设的监察机关，全国共十三司，总督巡抚制度是明代行政监察制度中的创新，是一种自上而下，垂直领导的政治制度。由于省级行政机构中三司分立的体制由于在一省之中缺乏集中统一、竖强有力的领导，地方上的许多政事不能及时地处理。而督抚制度的创建目的就是为解决地方政治体制中行政事务处理效率低下的问题。除了地方监察机构，朱棣时期还确立了巡按制度。巡按御史由十三道监察御史中选取，职责是代天子出巡地方，也称作“巡方御史”，一般只负责监察事务，权力极大。

（4）厂卫制度

明朝的监察制度虽然高度的完整化和体系化，但主要还是建立在古代监察法制不断发展的基础上，而厂卫机构的设这则具有真正的明代特色。中国古代历朝的封建统治者都不同程度地任用特务，秘行伺察，以加强对官吏的控制和人民的统治。但是，明朝开始将特务监察组织自直接作为国家机构的组成部分。这种暗访的监察形式的出现，也标志着明朝专制主义统治的极端发展。在明朝时期，特务监察机构可是完全公开化的组织，当时的特务人员一般都出自东厂和锦衣卫，合称“厂卫”。锦衣卫全称“锦衣亲军都指挥使司”，由明太祖朱元璋设立，前身为“亲军都尉府”，属于侍从皇帝的军事机构，兼管侦察、逮捕和审讯等事，下设镇抚司。东厂全称“东缉事厂”，由明成祖朱棣创建，是世界上最早设立的特务情报机关，侦缉范围非常广泛，包括朝廷会审大案到平民百姓的日常生活等。

2.当代中国监察法制概述

（1）中国当代的监察立法和监察体制

《中华人民共和国行政监察法》

为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，以《中华人民共和国宪法》为基础，制定本法。1997年5月9日公布施行。自实施以来，《行政监察法》对于完善我国行政监察制度，保障监察机关依法行使职权、履行职责发挥了重要的作用。由于社会现实的变化和发展的需要，2006年监察部启动修改工作，2010年10月1日起修改后的《行政监察法》正式施行。修订后的《行政监察法》内容上主要包括总则﹑监察机关与监察人员﹑监察机关的职责﹑监察机关的权限﹑监察程序和法律责任以及附则等共7章51条。《行政监察法》的颁布施行，明确了监察工作的对象和范围，规定了具体的行政监察方式，赋予了监察机关的职责，对监察机关的体制作出了说明并且完善了监察工作的程序。是我国目前行政监察工作最可靠的法律基础和依据。

《中华人民共和国行政监察实施条例》

随着改革开放的不断发展，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，行政管理体制改革的不断深化，反腐倡廉工作深入开展，监察机关面临着许多由新的社会现状所产生的情况和问题。同时，依法治国、依法行政的不断推进和我国社会主义法制水平的不断提高，对监察机关依法监察也提出了更高的要求。为适应社会形势的发展和行政监察工作实践的客观需要，制定了《行政监察法制条例》，对《行政监察法》的某些条款进行必要的细化和解释，并对其在实施中的一些问题作出规定和说明。2004年9月6日国务院第63次常务会议通过了《行政监察法实施条例》。

（2）我国当代监察体制

从目前我国各级行政监察机关的机构设置来看，中央一级的行政监察机关的组织形式是国务院所属的部，即监察部；个别省的省级监察机关的组织形式是本级人民政府所属的委员会，即监察委员会，绝大多数省的监察机关的组织形式是本级人民政府所属的厅（局），即监察厅（局）。

3.对明代监察法制的思考和借鉴

明朝监察法制建设是中国古代政治文明和法律文明的重要成果，也是在几千年的历史发展中人类智慧结晶的体现，其所包含的合理成分及其积极因素对于当前我国建设具有中国特色社会主义法制，完善社会主义监察制度，加强行政监督，反腐倡廉等，可提供许多的启示。

（1）建立科学监察机制

就目前我国的监察机制发展来看，首先，监察机关和党的纪律检查部门合署办公，这样导致的问题即是监察机关并没有得到其应当具备的独立性，因此监察机关在开展各项工作时束手束脚，并不能够充分发挥效果和达到预期成果，监察的效能受到一定的限制。其次，监察机关和检察院在职权范围上有重叠，属于司法监督机关的检察院一定程度上分担了监察机构的职权，影响也更大。如本应该从属于在监察机关体制下的反贪局，现在的设置则是属于检察院的内部部门。相比之下，明朝的监察体制则相当严密，在由中央都察院﹑六科给事和地方上提刑按察使司巡按总督等组成的整个成体系化的监察体系保障下，监察权达到不受其他部门干预，独立行使。当各部的监察官在工作中行使职权时出现分歧时，则由作为最高统治者的皇帝来进行裁决。因此加强监察机关在地位上和职权上的独立性，使其能够自主有效的行使监察权，并且保障监察工作人员在工作时不受其他各部门的干涉是有必要的。为完善监察机制的建设，提高监察工作效能，促使监察活动合理有效运作，我国应当适当的加强监察机关独立性和权威性，如可使全国的监察工作统一受国务院监察机关领导，在每个省级单位设立监察部门来监督审查全省的监察工作。中央可定期从监察总部派出监察人员对各省的监察部门进行考核审查。

（2）加强监察立法

监察立法是整个监察法律体系设置的前提和基础。明朝的監察法律法规体系是在历朝历代的基础上建立，可说是在监察法律上的集大成者。不仅详细、有层次地划分了监察职权的范围、分工和行使程序，也增加和强化了规范官吏品行作风以及防范官吏犯罪的条款。明代监察法规的种类条令门类繁多，且条文规定非常细致，利于实际操作，全面涉及到监察的范围和事项。就目前来看，我国的监察立法取得了一定成绩，现在己经有《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政监察条例》等法律法规。但在法制的健全和完善方面有着明显的不足。从立法的数量上来讲，单纯涉及到监察的法律法规的也仅有前面所述的两部法律，虽然修改后的《行政监察法》在内容上已经较为完整，但依旧无法形成体系，因此相关的配套法律法规还有待建设。在法律的细节规定上也存在着一定纰漏，如《行政监察法》的规定中，未能强调出监察立法的独立性。内容上比较重视对官员违法的惩治，对防范方面的注意则不足，且对官员的威慑力也不够，导致了监察法律法规在制定和实施过程中显现了盲目性和滞后性。因此，应细致并有目的性的设立法律的内容和条目，加强监察立法的独立性，完善监察立法的防范性。制定规范公务员的管理、监督举报、权益保障、及违纪处罚等相关条例和法律法规。

（3）严格选任监察官员

监察官员和工作者是整个监察活动最为关键的部分，在行使监察工作的过程中，需要有较高职业素养和职业水准的监察工作人员。从古代监察制度的发展开始，选任监察官员时都要具备一套体系化的制度并且将其严格执行，只有兼备公正的品德和高尚的道德时才能成为监察人员中的一员。我国的监察体系不够完备，监察官员和工作者也是良莠不齐，并不能够很好的完成国家所赋予的监察任务，因此，选拔高素养的监察人员也是当前监察工作的重要任务之一。对于监察工作者的考核、选拔、任职等活动，应当予以完善，做到保证每个人员都是监察工作的核心。在有效实施监察工作的过程中，对于各职位监察工作者的分配和分工也应该提出明确的要求。如明代按照六科十三道都、都察院、六科给事中、总督巡抚三司等职权范围的划分，监察工作人员则有明确的目的和方向，既可以依法分别对各个部门和各类政务进行监察，也可避免玩忽职守或者滥用职权的现象。我国目前的监察制度也应注重对监察工作人员职位以及权利的合理划分，使得监察官明确其职责，提高其实施监察活动的效率，减少其利用职权漏洞而形成的违法行为。

（4）有效利用网络

明代监察体系纵横交错，相互交叉，监察方式也是多元化的。在现代社会，除了运用传统的监察设置和布局之外，利用网络这一极具潜力的工具也是不可或缺的。网络是当代科技发展的产物，也是人类进步的趋势体现.现如今，互联网已经越来越发达，人们的日常生活已经离不开网络。因此，诸如微博、论坛之类的信息化平台也可以为监察法制的发展改善提供新思路。如今网络的舆论影响力已经越来越大，如前不久发生的“雷政富案”等腐败案件正是通过网络的舆论监督和实名举报等方式得以曝光，并且最终得到法律制裁。我们应加强社会监督和网络监督的同步化，对于网络的监察和举报提供法律上的支持和保障。政府部门也可以设立一些专门的监察性网站或者同一些信息平台进行合作，如新浪微博等，鼓励公民发言讨论，也可适当的采取一些奖励措施，对于举报重大案件的网民予以奖励。绝对权力的出现会导致不堪设想的后果。对监察的活动进行监督和管理，保证监察官员合理利用监察权力也是必不可少的，我国当下的监察制度也应推进全国各监察机关相互监督的工作局面，并且实行政务公开，接受政府和广大人民群众的监督。（作者单位：浙江财经大学）