我国财政社会保障支出问题研究

王凌云 尹玉业

摘要：社会保障是保证民生的最根本的制度安排，而财政是社会保障制度运转的基础，财政既作为社会保障制度的直接资金来源，又承担着社会保障制度的兜底责任。本文根据财政学的基本理论，综合运用多种分析方法对山东省财政社会保障支出状况进行了系统研究，从山东省财政社会保障支出的规模、结构和效益等方面进行分析，探究其所存在的问题，并提出了相应建议。

关键字：财政社会保障支出；社会保障；财政学

社会保障制度作为国家的基本制度，既调节社会公平，保障民生，又缓和经济，提高社会成员生活水平，是社会的“安全网”和经济的“稳定器”，但是该制度在实施中暴露出很多问题，严重影响了社会保障制度功能的发挥。财政社会保障支出是社会保障制度中的一个重要元素，它直接反应了政府对于社会保障工作的重视程度，间接反映了社会保障制度在一个国家或地区内的发展水平和运行状况。财政社会保障支出的适度与否对国家财政和整个社会经济的健康发展有着相当大的影响。

在国家统一的制度安排下，各省政府具体安排本省对社会保障的财政支出。山东是一个人口大省，社会保障制度的合理与否关系到更多人的生存安危。虽然山东省的经济不断发展，但是贫富差距也愈来愈大，而社会的调节机制社会保障制度并未发挥应有作用，这其中财政社会保障支出制度的不合理占很大比例。虽然山东省财政社会保障支出不断增加，但财政社会保障支出占地区内生产总值（GDP）的比重，以及占财政总支出的比重变化不大，与国内其他省份相比保障水平偏低；财政对社会保障各项目的结构安排不合理；城乡二元化格局仍未被打破，农村社会保障水平过低；财政社会保障支出的效益不明显等。对于山东省财政社会保障支出中存在的问题进行研究，可以为完善山东省的财政社会保障制度提供理论基础，充分发挥财政对社会保障的调节作用和社会保障对社会的调节作用，对于保持社会保障可持续发展，避免财政危机具有现实意义。

一、财政社会保障支出的基础理论

（一）、财政对社会保障支出的支持结构

社会保障制度包括社会保险、社会福利、社会救济和优抚安置四部分，所以我国财政社会保障支出包括社会保险支出、社会福利支出、社会救济支出和优抚安置支出。社会福利、社会救济和优抚安置属于纯粹的公共产品，其支出属于公共财政对社会保障支出的转移支付的部分财政对其承担全部责任，而社会保险属于准公共产品，覆盖对象是劳动者，劳动者和企业共同负担其基金来源，政府对社会保险支出只负担其收支缺口。

（二）、财政社会保障支出的基础理论

经济学从产品消费的角度把社会产品与服务分为三大类：公共产品、准公共产品和私人产品。公共产品和准公共产品由于具有公共性，需要由政府来提供，而私人产品由于同时具有排他性和竞争性，需由市场来提供。自由经济理论要求政府只介入市场失灵的部分，而社会保障制度便是因市场经济失灵造成的社会不公的相生物，属于准公共产品，需要政府提供。

（三）、财政社会保障支出统计口径界定

本文主要探讨的是山东省的财政社会保障支出，但由于对于财政社会保障支出的统计口径学术界尚未形成统一的观点，根据本文的研究需要及研究意义，采用的财政性统计口径包括抚恤和社会福利支出、行政事业单位离退休经费支出、社会保障补助支出、医疗卫生支出。

二、山东省财政社会保障支出的现状

（一）、山东省财政社会保障支出规模

数据显示，山东省的地方财政收入大体上是呈递增趋势增长的，山东省财政社会保障支出的绝对数值也呈递增趋势，同时其增长幅度与山东省的财政收入的增长幅度大体一致，例如2005年和2006年的山东省地方财政收入分别为1073.1亿元和1356.3億元，增长比例为26.39%，而山东省财政社会保障分别为216.3亿元和263.1亿元，增长比例为21.63%。与我国整体的财政收入和财政社会保障支出增长趋势是相一致的，2007-2009年我国公共财政收入分别为51322亿元、61330亿元和68518亿元，财政社会保障支出也呈相应的递增趋势。

从财政社会保障支出占财政收入规模的比例来看，2005年所占的比例为20.16%，2006-2011年财政社会保障支出占财政收入的比例分别为19.40%、17.26%、19.25%、25.44%、24.27%、24.96%。从上述比例可以看出，2005-2007年山东省对社会保障的财政支持的相对力度逐年降低，而在2008年开始财政投入比例逐年增长，并稳定在24%左右。

（二）、山东省财政社会保障支出结构分析

经过多年的探索改革，山东省的社会保障制度逐渐完善，但财政社会保障支出结构还存在一定问题。财政社会保障支出结构体现了政府对社会保障的投入重点和方向。山东省财政社会保障支出的绝对规模在不断扩大，但相对规模变化不大。因此，如何优化财政社会保障支出结构成为提高财政社会保障资金使用效率的主要途径，如何将有限的资源用在最需要的地方更具现实意义。本文为了更直观的研究财政社会保障支出项目，选取了社会福利、社会救助、社会保障补助支出中的财政对社会保险基金的补助等项目进行研究。

表1. 山东省财政社会保障支出项目结构 （单位：万元）

2003 2004 2005 2006 2007

社保总支出 1456251 1702809 2163025 2630958 3525219

社会福利 9824 10026 13781 22591 25881

社会救助 52201 61569 88990 109341 178290

财政补助 47510 101567 133752 255862 306144

资料来源：山东省统计年鉴

根据资料可以看出，在整个财政社会保障支出中，用于对社会保险基金补助的比例最高，社会救助次之，社会福利最低。既反映了山东省政府对社会保障各项目的重视程度不同，根据各项目的功能和公平性程度又可以反映政府对公平的偏好程度。社会保险是社会保障体系中的主要组成部分，是覆盖面最广的项目。虽然社会保险是社会保障中最重要的部分，但是由于社会保险的资金主要来源于社会成员的供给，在社会保障项目之中公平性最差。社会救助是整个社会保障制度和社会稳定系统的第一道防线。数据显示山东省的社会救助近几年稳中有升。理论上我国的社会福利是高于社会救助的，但实践中经常与救助混为一谈，并且社会福利是在社会救助的基础之上的，所以社会救助大于社会福利部分在我国现阶段是有必要的。

三、山东省财政社会保障支出存在的问题

（一）、山东省财政社会保障支出规模不合理

根据上述分析可知，山东省的财政社会保障支出所占地区生产总值的比例低于国家计划要求比例。在经济发展水平显著提高情况下，整个国家的贫富分化更加严重，而且仍然在向扩大的方向发展，而财政对社会保障支出的支持相对变化不明显，社会保障制度应有的调节作用并没有发挥出来。山东省还需要加大财政对社会保障制度支出的支持比例，并且增加幅度应与经济发展水平相适应，同时，大力发展山东省的经济总量是关键。

（二）、山东省财政社会保障支出项目结构不合理

在社会保障财政投入一定的情况下，将资金合理分配在社会保障各项目之中是提高效益的有力工具。而山东省的财政社会保障支出项目结构存在不合理之处，对社会保险的投入力度最大，社会保障中最能体现社会公平性的是社会救助和社会福利，而社会救助是最基础的保障项目。山东省支出结构不均衡过于集中于社会保险，这不仅造成社会保障的公平性调节功能不能得以有效发挥，而且使得财政对社会保障支持的效益下降。

四、对策建议

（一）、增加地方财力

经济的发展是各项政策实施的物质基础，同样的财政社会保障支出的水平与当地经济发展有着紧密联系，社会保障水平的提高主要依赖经济的发展。完善山西省财政社会保障的支出从根本上是要把“经济蛋糕”不断做大。山东省是一个人口大省，劳动力资源丰富，而劳动力资源是所有资源中唯一具有能动性的，因此，充分发展山东省的教育事业，培养精英人才，借当地人力优势提高生产力，把山东省的“经济蛋糕”做大。同时，加快发展高新技术产业，提高传统产业的生产效率和环保指数，重点开发新型技术，推动产业结构优化升级。

（二）、中央和地方的社会保障财权事权一致化

中央和地方实行分税制后地方的财政权力减小，而地方责任却没有变化。目前中央与地方在社会保障领域缺乏明晰的职责分工，支出责任的划分弹性大。中央与地方政府之间“缺位”和“越位”现象并存。中央政府是社会保障事业的总指挥，负责重点是社会保障品项目，却一直处于“半缺位”或“缺位”状态。而地方政府更了解当地居民的社会保障需要，可以拥有更大的自主权调节社会保障各项目的支出，但地方政府负责的城市最低生活保障项目，中央政府却承担了大量的财政投入，造成中央政府的“越位”和地方政府的“缺位”。权力的分配是以責任为基础的，权力大小应该和责任大小相一致。

（三）、优化财政社会保障支出结构

在财政对社会保障投入一定的情况下，优化财政社会保障支出结构是提高效益的有力工具。山东省经济发展水平在全国范围内，属于中等水平，可以考虑在现行的社会保障制度下，采取措施促使省财政进一步加大调整财政社会保障支出结构的力度。山东省财政杜会保障支出结构的不合理不仅存在于财政社会保障项目支出，城乡分配也不尽完善。在农村贫困人口占绝对多数的情况下，山东省对农村的社会保障支持力度却不如城市，区域支出上也有明显差距，均衡发展各地经济的同时，在财政社会保障支出上有所偏重和扶持，在社会保障方面做到因地制宜，维持好公平与效率的关系。

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