节能投资新机制

刘潇

【摘 要】财政税收政策是国家节能环保政策的重要支持政策，将相关政策落到实处，发挥实效，有利于推动合同能源管理的发展，促进节能服务企业的生存与发展。本文对电能成套设备合同能源管理进行了分析探讨仅供参考。

【关键词】合同能源管理；财政奖励；税收优惠；营改增

一、电能合同能源管理模式内涵及特征的界定

1、合同能源管理的内涵

合同能源管理（Energy Manage Contract，简称EMC）指的是从事能源服务的企业（Energy Management Company，简称EMCO）与其客户（一般是能耗企业）签订帮助客户企业节约能源、提供相应服务的合同，在合同中主要承诺为客户（能耗企业）提供整套的节能服务，例如：能源的审计工作、耗能企业的节能评估情况、耗能企业的具体节能方案设计、节能设备安装与调试、专业人员的培训以及整体项目的施工等，并由其提供全部项目投资、负责合同期内的全部营运管理工作，最后能源服务企业（EMCO）所获得的投入资金和利润都将从耗能企业通过其节能改造后的节能效益中收回的一种商业运作模式。

2、合同能源管理的特征的界定

2.1零投入

由于合同能源管理是由能源服务企业（EMCO）提供全部的项目投资，而作为用户也就是能耗企业来讲，不用资金的投入就可以完成节能技术的改造，这就是所谓的“零投入”。

2.2零风险

合同能源管理模式是由能源服务企业（EMCO）承担技术风险和经济风险，能耗企业最后所支付给能源服务企业（EMCO）的款项全部来自能源节约所带来的项目效益，因此，合同能源管理模式下的用户，也就是能耗企业是“零风险”的。

2.3永久受益

合同结束以后，能源服务企业（EMCO）将把所使用的节能设备全部移交给能耗企业使用，并对其员工进行培训、帮助其编制管理手册等；而合同结束之后的全部后续节能效益都归能耗企业，对于能耗企业来说，这种模式是永久受

二、现行EPC财税政策实施中的不足分析

1、备案的节能服务公司分布不平衡（见图1）

2013年5月，国家发改委、财政部联合下发《第五批备案节能服务公司公告》，公告顯示第五批备案节能服务公司共有888家，前五批备案的节能服务公司总数累计为3 210家。分析第五批备案名单中所涉节能服务公司的地域分布，广东（含深圳）120家、北京119家、江苏73家名列三甲，而西部省份备案节能服务公司仍然很少，如青海1家、宁夏回族自治区3家、新疆维吾尔自治区4家。这种地域分布格局也同样体现在以往公布的前四批备案节能服务公司中。

实践中，各省、市、自治区都先后根据国家出台的政策制定了本区域扶持合同能源管理、节能服务公司发展的一些地方法规和政策，比较分析一下，其明显特征是东部发达地区的奖励政策、奖励标准的力度普遍高于西部欠发达地区，这无形中促使大量的节能服务公司落户东部发达城市。而备案节能服务公司分布较少的省份却又恰恰是节能减排形势更为严峻的省份。根据国家发改委资源节约和环境保护司通报的“各地区2013年前三季度节能目标完成情况晴雨表”。

前三季度，海南、宁夏、新疆这三个地区预警等级为一级，节能形势十分严峻，而目前这三个省份备案节能公司合计还不到总数的1.5%。备案制度是节能服务公司取得财政奖励资金的重要条件，在现行制度设计下，备案节能服务公司的分布完全依照资金导向而非资源导向，也非节能需求导向，这就出现了“资源大省”与“节能小省”这一矛盾，显然不利于中西部地区可持续发展的现实要求。

2、税收优惠政策的惠及面实际上较为狭窄

对于EPC项目税收优惠政策，相关规定使用了“免征”等大幅优惠的字眼，但在实践中的效果有时却差强人意。有学者对此进行了模拟情境分析，发现在节能效益分享型合同的模式下，如节能服务企业采购节能设备的投资额比较大，则在整个合同能源管理项目实施过程中，该节能服务企业享受EPC相关税收优惠时，税负反而比较重。分析其原因，主要是因为根据《增值税暂行条例》的规定，用于免征增值税应税项目的进项税额不得从销项税额中抵扣，由此带来企业实际缴纳的增值税及城建税、教育费附加的增加。根据现有的税收规定，节能服务企业在不符合税收优惠条件时，其购买节能设备所产生进项税额能够抵扣销售节能设备的销项税额，而在符合税收优惠条件时，因转让节能设备暂免征收增值税，没有销项税额，也就不能抵扣相应的进项税额。就目前我国节能服务行业发展的现状而言，EPC项目中采购节能设备支付的进项税金额往往较大，便有可能出现了增值税免税后税负总额反而有增无减的现象。也就是说当节能服务企业项目中的设备投资额不是很大或者节能服务收入占总收入比较高的时候，节能服务企业才能实际享受到税收优惠政策带来的税负减轻的好处，这显然与国家所希望的鼓励加大节能投资的政策导向有所背离。此外，EPC税收优惠政策在地市层面的具体落实中普遍存在着前置程序多、办事流程长、限制性规定多等诸多问题。

三、完善EPC财税政策实施的建议

1、推动和完善节能服务公司的备案制度

财政部等部门下发的财办建〔2010〕60号文中明确节能服务公司名单执行审核备案、动态管理制度，进入备案名单是节能服务公司申请财政奖励资金支持的前提。该文强调“备案名单内的节能服务公司在全国各地实施的合同能源管理项目，均可向项目所在地省级财政部门和节能主管部门申请财政奖励资金支持，各地不得对节能服务公司设置注册地域要求。”但实际上，各地出台的政策中往往要求享受财政奖励资金支持的EPC项目由在本省备案的节能服务企业在本省实施，这使备案少而节能要求高的省份的EPC项目更加难以开展与实施。以浙江为例，《浙江省合同能源管理财政奖励办法》规定浙江省支持对象为“在浙江省境内工商部门注册登记”“并在浙江省境内实施节能效益分享型合同能源管理项目的节能服务公司”。针对目前备案企业总量少、分布不均的现状，要采取积极措施鼓励符合条件的企业备案，尤其是目前备案较少的地区。要有针对性地加大奖励资金力度，鼓励投资者到中西部省份设立、备案节能服务公司，还要鼓励在沿海备案的节能服务公司到中西部开展EPC项目。对地方财政违反规定，不落实本地企业非本地EPC项目奖励政策的予以惩处。从谁受益谁补偿的角度，应改革现行奖励制度的落实，改向项目地财政部门和节能主管理部门申请奖励，或由注册地、项目地财政部门和节能主管理部门按一定比例进行共同奖励。

2、提高财政资金的支持力度

现行制度安排下，财政补助政策比税收优惠政策更能吸引节能服务公司，但从目前备案节能公司的分布、节能量的计量等方面考察，财政资金还是没有很好地发挥杠杆作用。以北京市为例，2013年7月出台新政，提高了市级财政配套奖励的力度，工业领域平均综合改造节能量奖励提高到360元/吨标准煤，非工业领域奖励提高到560元/吨标准煤。但根据测算，北京市工业领域平均综合改造节能量吨标准煤投资额在3 000到3 600元左右，非工业领域平均综合改造单位节能量吨标准煤投资额在6 500到7 500元左右，现执行的吨标准煤360元或500元的奖励标准，仅占投资成本的20%左右⑤，这对于投资回报周期较长的EPC项目，一次性补助金额还是难以有效平衡项目带来的风险。而在全国平均300元/吨标准煤（中央财政240元/吨标准煤+地方配套60/吨标准煤）的情况下，与一般节能改造2 000到5 000元/吨标准煤的投资强度相比⑥，最低仅占成本的6%，显然更难以起到扶持节能服务产业做强做大的目的。因此，要逐步提高中央财政补助标准，并带动地方配套的提高。2011年12月，浙江省杭州市在推进合同能源管理工作会议上宣布杭州市经信委与杭州银行签约合作设立规模1.8亿元的合同能源管理风险池基金⑦，以期在节能降耗工作中大力推行合同能源管理新机制。2013年9月18日，江苏省无锡市人民政府办公室发文成立无锡市合同能源管理项目贷款风险池资金，资金规模暂定为3 000万元，分期实施，资金来源在该市的工业发展资金中统筹安排⑧。

3、避免营改增与EPC税收优惠政策间的矛盾

根据规定，节能服务公司需向用能企业开具服务类发票时才能享受EPC税收优惠政策。正是考虑到大部分的用能企业为增值税的一般纳税人，希望节能服务公司开具增值税专用发票，故将节能服务纳入了营改增的范围，将不再开具营业税发票，这就使原有的部分税收优惠政策无法落地，产生了新的矛盾。尽管营业税和增值税都属于流转税，但二者的计税方法有着明显的不同。营改增税收政策中原则性地规定了享受营业税免征的企业也享受增值税免征，但并没有考虑节能服务公司的特殊情况，导致分享收入不大的节能服务公司享受免征增值税优惠政策，还没有不享优惠政策的税务利益大，这是显然是不合理的。从完善税收政策的角度出发，建议将“免征”改为“100%即征即退”更为合适，更具可操作性。

4、出台操作性强的税收优惠政策实施细则并简化税务操作流程

第一，亟待出臺更具可操作性强的规范性文件。经比较，财税〔2010〕第110号文规定的减免税政策和税务处理与国办发〔2010〕25号文中规定的税收优惠政策基本一致，差别在于前者增加规定了可以享受该优惠政策的门槛限制，强调了反避税，并从该角度规定了单独核算、独立交易原则和合理分摊费用等操作要求。换句话说，财税〔2010〕第110号文主要是从反避税角度对节能服务公司提出了要求，并未在具体操作层面上对国办发〔2010〕第25号文中的税收政策进行细化或作出进一步的政策解释。虽然国家税务总局陆续出台了一些针对节能服务公司和EPC项目的税务处理的文件，如公告〔2013〕第77号，但不少规定仍过于原则，操作细则不够明确。实践中，不同企业会根据自身对相关政策的理解进行不尽相同的财务处理，这加大了操作不当、税收优惠政策落地困难等问题与风险。第二，应结合税制改革的实际情况，简化税务操作流程。营改增后，节能服务公司的主管税务机关由地税机关变更至国税机关，这就需要企业适应征管要求调整原有会计核算模式，并重新建构企业的记账、凭证及票据体系，这种适应需要一段时间，可能会在一定程度上会影响企业的正常运作。税务机关要加强纳税指导，适时简化税务操作流程，避免这一变动给企业带来的操作困难，出现因操作上的不到位而带来的税负不合理地加重，甚至承担涉税法律责任。第三，税务机关应及时做好政策的宣传与贯彻。税务机关要加强针对EPC行业企业的财税管理体制及相关财政税收优惠政策方面的培训指导，降低征收成本，提高税收遵从度。

四、结束语

财政税收政策是国家节能环保政策的重要支持政策，将相关政策落到实处，发挥实效，有利于推动合同能源管理的发展，促进节能服务企业的生存与发展。

参考文献：

[1]贾丹.基于合同能源管理的项目融资租赁模式创新研究[D].沈阳建筑大学，2013.

[2]平义.中国合同能源管理项目融资模式研究[D].西安建筑科技大学，2013.

[3]段小萍.低碳经济情境的合同能源管理与融资偏好[J].改革，2013，05：120-126.

[4]彭法.节能效益分享型合同能源管理业务的会计核算[J].北方经贸，2013，09：100+104.

[5]王光银.企业合同能源管理（EMC）研究[D].兰州大学，2013.