浅析行政事业单位内部控制建设

郭瑛 张德亮

【摘 要】2014年1月1日，我国正式实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》。它成为行政事业单位内部控制建设的重要规范性文件。本文根据该规范，结合自身工作实际，通过阐述实施内部控制的重要意义和作用，分析我国行政事业单位内部控制的现状，提出了强化我国行政事业单位内部控制的措施和思路的建议。

【关键词】行政事业单位；内部控制；存在问题；强化建议

在我国，大部分的法律、地方性法规和行政法规的执行主体是行政事业单位。行政事业单位能否有效落实依法行政，将直接影响建设社会主义法制国家的总目标实现。建立规范、完善的内部控制体系是行政事业单位防范风险、堵塞管理漏洞、杜绝违法违规案件发生的有力保障。

2014年1月1日，我国正式实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简单“内控规范”），与以往财务会计制度不同，它是以预算管理为主线，以资产管控为核心，以信息系统为载体，健全风险评估和内控制度体系，合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

一、行政事业单位内部控制的意义与作用

行政事业单位内部控制是行政事业单位内部管理的基础，通过制度建设、制度执行和监督，对经济活动的风险进行防范和管控，实现行政事业单位依法行政、自我约束和规范。

1.实施内部控制是依法行政的重要保障

建立完善的内部控制体系，让行政事业单位的日常活动有章可循，实现“把权力关进制度的笼子”、“用制度管权、管钱、管人”，同时从源头上和制度上化解腐败风险，有利于建设高效、廉政的服务型行政事业单位。

2.实施内部控制是规范内部管理的重要依靠

行政事业单位作为公共服务的提供者和社会事务的监管者，能否有效地履行职能，关键在于是否具备科学有效的管理水平。2012年，我国包括行政机关公用经费和项目支出在内的一般性公共服务支出同比增长17%，比预算数增长10.5%。我们国家行政管理成本仍然很高，大约占到财政收入的四分之一。行政事业单位必须通过减少不必要的工作环节，实现工作流程再造，制定刚性的标准，节约不必要的开支，切实落实国家各项厉行节约的规定，真正降低行政成本支出，提高行政运行效率。

3.实施内部控制是保证国有资产的安全完整重要手段

据报告显示，2013年我国广义的政府净资产为92万亿，国家掌握着巨大的资源，行政事业单位对国有资产承担着管理和使用的职责，其任何损失和浪费都是国有资产的流失，最终由国家负担。行政事业单位通过建立健全合适的资产管理、岗位责任、支出管理等财务管理制度，能够有助于提升财务管理水平，真正确保资产安全和提高资产使用效率和效益，并能有效的防止以及减少资产的毁损和流失。

二、行政事业单位内部控制的现状

1.良好的内部控制环境尚未形成，内部控制观念淡薄

行政事业单位内控意识相对较为薄弱，行政事业单位负责人对健全内部控制制度的认识还很粗浅；简单地将财政部门预算控制等同于内部控制。工作人员素质参差不齐，认为内部控制是找麻烦，增加工作量，可有可无。会计人员对内控认识不深刻，专业水平及业务能力不高，直接造成单位财务风险防范不足和内部控制的实施不到位。

2.内控制度不完善，内控管理基础薄弱

行政事业单位尚未形成一套针对性强、行之有效的内控制度体系，存在缺失、空白和模糊的领域，还仅停留在以财务管理办法和单位各部门管理制度代替内控制度，有的单位还只是单纯依靠上级制定下发的管理制度，制度之间不相协调配套，有的制度陈旧。根据江苏行政事业单位内控调查报告显示，有55.45%的单位偶尔修订内控体系，27.61%的单位表示经常修订，1.39%的单位从不修订。

绍兴某事业单位财务人员奕某从2008年至2011年利用“一个人收款、一个人开票，一个人上缴，没有第二人参与”的财务管理缺陷，挪用土地承包款528万元用于个人炒股。此事件就暴露出有的基层单位在政府采购、工程建设管理、资金管理等业务流程控制过于简单，岗位设置不合理，控制节点不准确，存在流程控制顺序不合理现象。

3.会计基础工作和财务管理仍不规范

行政事业单位财务人员账务处理不规范，会计核算口径不一致，造成会计信息不具可比性。比如对于“购买劳保用品”这一经济业务，有的单位列支“被装购置费”，有的单位列支“福利费”，有的单位则列支“其他商品和服务支出”。

由于行政事业单位对成本核算部分相对简单，因此容易造成资产管理中账实不符，如在购买低值易耗品时，直接作支出，领用及报废手续过于简单，相应的财产清查制度没有真正落实，造成该部分财产无账无实；处置收入未按规定记入修购基金。

4.预算管理体系仍处于建立阶段，预算控制效果不明显

2014年我国对《预算法》进行修订，是规范预算行为，推进预算管理和监督的科学化、民主化、法治化。但各单位在编制部门预算时不科学性，对单位全部财务收支事项仍没有纳入预算范围，同时仍有很多的追加调整项目，这样造成预算的随意性大，预算的权威性和约束力下降，执行结果不理想，总是超预算。

5.内外部审计监督力度不强

行政事业单位虽然设有内部审计监察机构，但在工作实务中它们仍在“一把手”管理之下，这就容易造成内审监察工作流于形式，走过场，很难对本单位的各项经济活动进行有效监督。许多单位内审人员素质不高，内部审计流程及制度没有建立，造成内部控制与监督无法发挥防范作用。

三、强化行政事业单位内部控制的建议

1.提高内部控制意识，创建良好的内部控制环境

《内控规范》明确规定：“单位负责人对本单位内部控制建立健全和有效实施负责。”这一规定就是要促使单位负责人树立起对内部控制制度建设的“责任主体意识”，单位负责人应建立“我要内控”和“全员参与内控”的理念。内部控制规范的实现要靠单位全员主动参与。加强行政事业单位干部队伍建设，在建立内控教育长效机制的基础上，提高控制人员综合素质，形成人人接受内控、支持内控和参与内控的意识，从而保证内部控制的有效实施。

合理的组织机构是良好内控环境的具体表现之一，也是建立和实施内部控制的先决条件。在坚持公开原则、牵制原则、效能原则的基础上，行政事业单位通过全面剖析现有的组织架构和作业流程，实施流程再造，从而建立具有清晰的职位层次顺序、通畅的意见沟通渠道、有效的协调与合作体系，才能保证合理的合控制度得到真正的执行。

2.进行全面高效的风险管理

行政事业单位应组建一支业务能力强且具备较高财务知识的评估队伍，收集整理经济活动中各类风险并进行科学界定。利用先进的计算机信息技术手段建立风险评估体系，如在现有财务运行系统或其他经济活动运行系统中嵌入一套风险评估预警机制，利用如财务原始数据等各类运行数据，运用恰当的统计分析理论，建立适应本单位的科学评估手段，以此达到正确识别和评估风险。

行政事业单位应根据工作实际，强化风险落实，加强风险防控，建立本单位工作领域中的内部控制节点体系表，对各节点进行定期分析和完善，根据风险分析结果确定风险应对策略，明确具体应对措施，提出风险应对方案，形成合理标准化的建议。

3.健全单位内部控制制度体系并有效行之

行政事业单位必须在预决算管理、收支管理、政府采购、资产管理、建设项目、合同、内外监督等环节，建立有效的决策机制、形成不相容岗位相互分离和跨部门间的沟通协调机制、健全内部授权审批和相互牵制体系、建立公开透明的预决算体系和加强评价与监督。行政事业单位只有坚持“以制度管人管事”，推进政务公开和阳光阳务，才能达到杜绝领导干部 “一言堂”、“一枝笔”； 防止贪污、挪用国有资产现象发生；确保资产的合理配置和有效使用。

4.搭建有先进技术支持的科学内控平台

《内控规范》中明确规定“单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制”。行政事业单位依靠信息技术平台，实现制度与技术结合，根据成本效益原则，通过各种方式的软件开发，在注重保密性的前提下，将内部控制的一些规定流程编入程序，由软件程序进行控制，可以实现内部控制的程序化和常态化，达到事半功倍的作用。

加大财务软件的开发力度，将内控制度与财务软件的有机结合，比如将涉及财务的经费核算、收入核算、预算管理、基建及专项管理整合到统一的财务管理系统中，从而实现可通过系统实现各层级经费审批管理，又可以通过经费核算记录时时监控预算执行真实情况，准确反映预算执行动态信息，为控制预算执行提供真资料。

5.增强会计基础工作和内控监督机制

行政事业单位财务人员应认真学习新版行政和事业单位会计制度及财务规则，提高业务专业水准，准确进行分类核算，统一核算口径，强化会计工作基础规范工作流程及操作标准，提高会计信息质量。同时，行政事业单位还应建立会计基础工作的全面检查制度， 并建立相应的奖惩制度，才能更好地促进提升行政事业单位内部控制能力和水平。

内部控制合理设计与有效运行，离不开合理的实施监督机制，也就是建立赏罚分明、激励约束并行的体系。行政事业单位可以在现在的内审部门、纪检部门的基础上，利用财政及其他外部审计力量，成立一个具有相对独立性和权威性的审计委员会。审计委员会应具有较高的独立权力，检查中不受各级领导的影响，在坚持公平、公开、公正的原则下，通过财务常规稽核、离任审计、专项审计等手段，对各部门实施内部控制评价，建立有效的以“查”为主的监督体系，为有效防控风险提供合理的保证。

内部控制是“未病先防”。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面”。有效实施内部控制，真正实现防范在事前、严控在事中、监督在事后，才能及时堵塞制度漏洞、消除管理隐患，能防止国有资产流失、提升资源使用绩效，不给极个别的违法违规违纪人员以可乘之机，更好地保护党和国家的干部队伍。

参考文献：

[1]财政部.《行政事业单位内部控制规范（试行）》

[2]卢旭东，郭欣旺.信息化环境下行政事业单位内部控制的探讨.中国农业会计，2014.4

[3]徐玉.事业单位内部控制研究现状与发展展望.中国内部审计，2014.11

[4]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题.会计研究，2013.1

[5]江苏省行政事业单位内部控制研究课题组.行政事业单位内部控制现状分析与政策建议.财务与会计，2014.6