流浪乞讨青少年法律问题及应用对策研究

马 蕾

（山东女子学院 社会与法学院，山东济南 250002）

流浪乞讨青少年法律问题及应用对策研究

马 蕾

（山东女子学院 社会与法学院，山东济南 250002）

流浪乞讨青少年问题不是一个道德问题，也不是一个社会管理问题，而是一个法律问题。人性沉沦是这个悲剧得以发生绕不开的现实成因，在每一个社会里，只要有了物质利益的驱动，罪恶便不会消散。流浪乞讨青少年问题不是个案现象，他们年龄小、文化程度低、无任何技能，不得不以偷抢为生，犯罪率极高,而成为经济发展中出现的严重社会问题之一，关系到社会稳定和国民经济发展，关系到人口整体素质的提高和未来劳动力的培养。而法律规范的任务便是如何创制和运用，将其扼杀或消解于肇始之初。

流浪乞讨青少年现状；法律问题；规范及应用对策研究

2003年6月20日，国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），该办法于2003年8月1日正式施行，结束了之前对流浪乞讨人员的收容遣送制度，各地的收容遣送站改为救助管理机构，直属民政部门，公安机关不再参与管理。至2013年，《救助管理办法》已经实施10年，效果如何?本课题结合对流浪乞讨青少年现象调研，力图针对出现的新情况和新问题，分析研究流浪乞讨青少年法律问题及应用对策。

本文所指的流浪乞讨青少年，根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》的相关规定，指年龄在18周岁以下，脱离或离开监护人,自己无力解决食宿、无亲友投靠，流落社会连续超过24小时,失去基本生存保障而陷入困境的未成年人。他们不享受城市最低生活保障或者农村五保供养的人员。流浪乞讨青少年生活在社会的底层, 几乎被孤立于法律保护之外，是最弱势的群体。他们因各种原因离家出走，由于缺少家庭和社会的关心与帮助，享受不到许多同龄人本应有的各项权益。不仅如此，由于经历着同龄人体会不到的痛苦，在出现问题又得不到及时帮助的情况下，很容易走上违法犯罪的道路。

流浪乞讨青少年问题不容忽视。“统计数据显示，自2003年8月1日至2012年底，仅民政部门救助的流浪乞讨人员1564.5万人次，其中青少年135.8万人次，占8.7%，接近十分之一”。*田兴春：《〈流浪乞讨人员救助管理办法〉公布10周年，八大问题需重视》，载《人民网》2013年6月21日。这还不包括尚未被发现、接受救助的人员。流浪乞讨青少年现象是一个十分复杂的社会问题，古今中外没有例外。本文试图对这一现象进行分析，并对相关法律保护制度应用对策进行研究探讨。

一、流浪乞讨青少年问题现状

（一）现象透视

现象1: 2012年1月15日， 5名流浪儿童死于贵州毕节市七星关区环东路人行道的一处垃圾箱内，距离流仓桥办事处不到百米。“5名死亡的男孩年龄不等，均在10岁左右。初步分析可能是躲进垃圾箱避寒窒息‘闷死’”。*刘刚：《五流浪儿童“闷死”垃圾箱》，载《新京报》2012年11月18日。

“据警方事后调查，5名男童均系毕节当地留守儿童，来自三兄弟家庭，父母长期在外打工，疏于对孩子的管教。5名男孩中最大的13岁，最小的9岁，只有一名尚在校读书，其余4名均辍学。孩子失踪后，家里人曾经到镇上去找过，但没有向派出所报案，以致酿成这样的悲剧。事后只有一位家长表示回家务农照顾孩子，避免类似的事再发生，另外家长继续回去打工”。*张伟：《贵州毕节5名死亡儿童火化，当地启动流浪儿救助》，载《中国新闻网》2012年11月23日。

现象2: 2013年7月，一个6岁左右的小女孩赤身躺在南京中央门马路边乞讨，身旁还跪着一个赤膊的中年男人。“面对市民的指责以及救助站人员的询问，中年男子不作任何解释，甚至连头都不抬一下，只是在群情激奋时，才用家乡话低声说：这是我的孩子。面对救助一口回绝：不去、不需要。市民就此事报过警，可是警察来了却表示‘无能为力’,因为老周作为孩子的监护人,他可以拒绝救助，问题比较难办”。*施向辉等：《南京“赤身乞讨”的6岁女孩引关注 哪个部门管？》，载《现代快报》2013年7月4日。

现象3: 2012年11月28日,郑州流浪乞讨儿童救助站，一群不愿回家的流浪乞讨青少年。小波，12岁，河南信阳人，父母离异。几年前随母亲远嫁广州，感觉继父不喜欢他，母亲不信任他，外出流浪被送到救助站，不愿回家。小东，14岁，因超生从小被寄养在亲戚家，与父母关系冷漠，不愿回家。小白，12岁，因学习成绩差，遭到父亲打骂，离家出走，不愿意回家。小文，从小父母离异，父亲在婚后遭到继母遗弃，不愿回家，害怕再次被遗弃。这些孩子被遣送回家后很快又出来流浪，屡遣屡返，管理教育难度加大。

现象4: 2014年3月13日, 凤凰卫视《社会能见度》栏目报道了“东莞丐帮”调查，“在东莞专门以乞讨谋生的约有3000余人，而在东莞城区就有1000余人。在这些职业化乞讨人员的背后，往往是残暴的犯罪集团即所谓‘东莞丐帮’，长期控制大批流浪人员，用各种手段逼使他们乞讨”。*黄齐超：《清理丐帮，如何善后更值得思考》，载《南方都市报》2014年3月18日。尽管涉嫌犯罪团伙之事尚需最终调查核实，但相关报道所展示的细节以及所铺陈的现象还是令人不寒而栗让人惊惧不安。

（二）调查情况

1、问卷调查。为了解流浪乞讨青少年现状，收集本课题研究所需资料，我们组织力量，针对街头流浪乞讨者或普通市民，采取问卷调查方式，询问人们对流浪乞讨青少年问题的看法及流浪乞讨青少年的具体情况。这次调查我们共发放问卷5000份，回收有效问卷4300份，其中济南市1110份，潍坊市470份, 临沂市350份，烟台市250份，菏泽市240份, 济宁市230份，德州市230份，淄博市190份,青岛市180份, 聊城市170份，滨州市130份,泰安市130份,莱芜市110份，东营市100份，枣庄市70份，日照市50份，威海市40份，滕州市30份以及江苏、福建、安徽、河北、河南、山西、湖北、辽宁等外省市有效问卷220份，针对调查数据，做出如下分析，具体见表一。

该表是针对调查问卷中公众关注度较高的问题做出的分析，从中我们可以看出，关于 “您对流浪乞讨青少年的态度？”问题, 回答者中,77.4%的人持同情态度，6.5%的人持厌恶态度，2.6%的人持愤怒态度，13.5%的人没有感觉。关于“您对流浪乞讨青少年的做法？”问题，54.9%的人是给钱给食物，27.4%的人指引前往救助站，17.2%的人当没看走开，斥责或报警的很少，仅占0.5%。关于“您对流浪乞讨青少年救助站的了解情况”问题，4.2%的人表示知道救助管理站地址，66.3%的人表示听说但不清楚，27.4%的人表示不知道，2.1%的人表示即使知道也不去。关于“您认为流浪乞讨青少年涉及违法犯罪的情况”问题，认为涉及盗窃的占42.1%，涉及抢劫的占14.4%，涉及诈骗的占39.1%，涉及打架斗殴的占3.5%，还有占0.9%的人认为涉及其他犯罪。关于“您对流浪乞讨青少年现象的看法”问题，认为是个人自由的占5.3%，认为是妨碍治安的占17.7%，认为是为生计所迫的占64%，认为是骗人的占11.4%，还有占1.6%的人认为是涉及其他犯罪。关于“您对政府救助或管理流浪乞讨青少年现象的看法”问题，90%的人表示赞成，5.8%的人表示不赞成，还有4.2%的人表示无所谓。

表一：调查问卷分析

2、救助调查。《救助管理办法》实施后，由民政部门承担对流浪乞讨人员的救助管理工作。“据统计，自2003年8月1日至2012年底，全国共救助生活无着的流浪乞讨人员1564.5万人次，其中未成年人135.8万次，占8.7%”。*田兴春：《〈流浪乞讨人员救助管理办法〉公布10周年，八大问题需重视》，载《人民网》2013年6月21日。以济南市救助管理站为例，该站作为一个省级站，同时设置济南市流浪儿童救助保护中心，承担流浪乞讨人员救助工作。我们走访了济南市救助站，就流浪乞讨青少年救助问题进行调研。济南市救助管理站2006年——2013年救助情况见表二：

从上表统计情况可以看出，从2006年至2012年，救助的未成年人数基本呈上升趋势，而未成年人在被救助人员总数中所占比例基本呈下降趋势，表明对流浪乞讨未成年人救助工作取得一定成效。例外情况出现在2010年和2013年。2010年救助的未成年人数和所占比例均比其它年份突出，对此国务院办公厅2011年8月16日发布《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（国办发﹝2011﹞39号），进一步完善流浪未成年人救助保护体系。为贯彻落实文件精神，2012年民政部等8部门在全国联合开展“保护儿童，告别流浪”为主题的“接送流浪孩子回家”专项行动，加强主动救助，取得显著成效，2013年救助的未成年人数较以往数量大幅下降，但未成年人在被救助人员总数中所占比例仍然较高。因此，2013年民政部、教育部等10部门开展“合力保学，快乐成长”为主题的“流浪孩子回校园”专项行动，进一步强化流浪乞讨未成年人的教育矫治和源头预防工作。

表二：救助情况统计

以济南市救助管理站为例，自2013年4月至2014年1月，共举办4次专项行动，共救助流浪乞讨未成年人202人，其中处于义务教育阶段14岁以下的有89人，占44%；15岁以上的有113人，占56%。从被救助人员来源地看,山东省内为122人,占60.4%,其它有江苏省6人,黑龙江省5人,湖南省3人,四川省9人,河南省6人,吉林省3人,安徽省5人,辽宁省5人,山西省3人,甘肃省3人,重庆市3人,云南省3人,贵州省2人,湖北省2人,内蒙古自治区2人,福建省1人,广西壮族自治区3人,江西省3人,河北省2人,陕西省1人,来源地不详的有10人。从救助效果上看，接受职业教育返校复学的有3人，接受替代教育或行为教育的有4人，接受心理健康教育的有17人，家庭随访的1人。

3、案件调查。流浪乞讨常常与违法犯罪行为相伴,流浪乞讨未成年人的违法犯罪行为也不容忽视。对此，我们走访了济南市各级法院部门，就未成年人犯罪案件进行调研，具体情况见表三及图一。

表三：未成年人犯罪案件统计表

未成年人犯罪案件统计图一：

从上述统计图表可以看出，未成年人犯罪案件数自2003年至2007年，案件数量逐年递增，2005年与2007年出现两个高峰，然后逐年递减，呈现波动趋势。其中一个因素是2009年9月24日公安部等4部门发布《关于开展街头组织儿童乞讨和强迫未成年人违法犯罪专项整治行动的通知》（公刑（2009）2125号），联合组织开展一场街头组织儿童乞讨和强迫未成年人违法犯罪专项整治行动，严厉打击组织操纵违法犯罪特别是残害、虐待流浪未成年人以及组织、控制、教唆未成年人特别是有残疾的未成年人违法犯罪行为，取得了一定成效。

需要指出的是，上述统计数据只能在一定程度上反映流浪乞讨青少年违法犯罪的情况。原因如下：第一，该统计数据并未把涉及流浪乞讨未成年人的犯罪案件单独区分出来，而是与其他未成年人犯罪案件合并在一起做出的统计。第二，该统计数据仅反映法院受理的流浪乞讨青少年犯罪的案件，而实际上很多涉及流浪乞讨青少年犯罪的案件没有受理或者在公安机关受理阶段就已经结案。第三，该统计数据仅反映流浪乞讨青少年实施的犯罪案件，没有反映流浪乞讨青少年作为受害方所涉及的违法犯罪案件。

二、流浪乞讨青少年法律问题分析

对从上述现象可以看出，流浪乞讨青少年问题不是个案现象，他们年龄小、文化程度低、无任何技能，自身会存在报复社会、隐藏犯罪的现象，诱发不安定因素进而影响社会稳定，同时，他们较差的生活条件、破烂的形象等也会加重城市文明的危机态势，降低民众的爱心，养成懒惰的国民性，造成人性的异化与扭曲，势必腐蚀民族精神，关系到社会稳定和国民经济发展，关系到人口整体素质的提高和未来劳动力的培养,因而成为经济发展中出现的严重社会问题,对此，本文拟从上述现象入手，具体分析其背后的原因，进而探讨针对性解决措施。

流浪乞讨青少年问题形成的原因很多，概括起来包括以下三个方面：首先是家庭方面的原因，家庭因贫穷产生的不和谐使得他们产生了流浪的主观想法，其次是政府救助体制的不完善。我国现行的救助管理办法都是强调受助人自愿接受救助，如果流浪乞讨儿童不愿接受救助，政府可以不对其实施救助。再次是社会习俗的影响和利益观念的驱使，造就了他们主观上愿意流浪乞讨，加上违法犯罪团体唆使强制未成年人乞讨，使乞丐开始向着“职业化”方向发展。

（一）家庭监护缺失是导致流浪乞讨青少年问题的基础原因

未成年人年龄小，心智尚未成熟，需要监护。监护制度是民法体系中一项重要的法律制度,是对未成年人的合法权益进行监督和保障的重要制度。依据我国《民法通则》的规定，未成年人的父母是主要监护人。对上述未成年人流浪乞讨现象进行分析，可以看出流浪乞讨青少年处于家庭监护缺失的状态。有家庭贫困、父母离婚或隔代家庭等家庭变动的原因，有家长望子成龙使孩子感觉压力过大逃学或孩子学习不好感觉受到歧视而离家出走等教育方面的原因，具体分析如下：

对于当前留守儿童数量，“依据全国妇联2005年全国农村留守儿童的调查，全国农村留守儿童约 5800 万人。*参见柳晓森、张音：《我国现有留守儿童约5800万 重养育更重教育》，载《人民日报》2008年2月28日。同时，参照2010年第六次人口普查的数据，农村劳动力加速转移和经济快速发展促进了流动人口大量增加，流动人口26万多，比2000年增长80%多。所以近年来留守儿童数量还有增加的趋势。

留守儿童由于父母外出打工，不在孩子身边，与孩子的沟通交流程度减少，无法及时了解孩子的学习生活状况，也无法对孩子的不良行为及时进行管教，特别是对那些有厌学情绪逃学或辍学的儿童，极易外出流浪，由留守儿童变为流浪乞讨儿童。

2、父母忽视与孩子的情感沟通，亲情关系冷漠致使孩子离家出走。这种状况主要存在于父母离异或再婚等类家庭。例如现象三中的4名孩子，因为父母离异或者因父母打骂等原因，得不到父母的关心与照顾。家长仅满足于为孩子提供物质上的保障，忽视未成年人成长过程中的情感需求,缺乏亲子沟通，亲情关系冷漠。

家庭教育功能的不良与缺失造成流浪乞讨青少年问题。父母是孩子的第一任老师。在青少年成长过程中，会遇到各种各样的困惑。如果家长缺乏与孩子的沟通交流或者教育方式技巧不当，青少年青春期的逆反心理容易使他们产生对父母的不信任，降低家庭的凝聚力，甚至使青少年产生厌烦情绪，从而离家出走，成为流浪乞讨人员。

3、父母无力承担抚养监护义务导致孩子流浪乞讨。这种状况主要存在于困难家庭。例如现象二中的小女孩，父母均为智障人士，家庭经济拮据，母亲走失，父亲常年带着女孩外出靠流浪乞讨赚钱。

流浪乞讨已成为一些贫困人口的谋生手段。由于城市与农村以及沿海地区与内地的经济发展不平衡，一些经济不发达地区人员流入发达地区，靠乞讨为生。因带孩子乞讨容易获得更多同情，所以带孩子流浪乞讨成为经济拮据家庭的收入来源。由于救助采取自愿原则,对于跟随父母或亲属流浪乞讨的儿童，不愿接受救助，救助管理站也没有办法。劝阻、遣返等解救办法只是一种临时措施，遣送后重新回来，解决不了根本问题，在社会保障体系还不完善的情况下，仍然是治标不治本。

（二）社会干预能力不足是导致流浪乞讨青少年问题的重要原因

通过多种渠道引导公众主动去了解与关注“河长制”的基本措施及落实情况，提高其对整体水环境治理制度的认知。鼓励公众在对自身生活的水域水质治理现状感知较深的基础上，将对“河长制”的评价与建议及时反馈给“河长”，以便政府部门接收到工作偏失信息，通过双向沟通驱动相关工作的进一步完善。与此同时，公众也可积极参与监督，从侧面推动“河长制”整体工作的长效性实施。

1、主动救助措施不够降低了救助力度。现象一中的5名孩子，在外流浪数日，在拆迁工地住宿玩耍也有人亲见，且事发地点距离毕节市七星关区流仓桥办事处不到百米。倘若有关部门人员发现后及时询问主动干预，也不至于发生惨剧。

依据现行的《救助管理办法》及其实施细则规定，民政部门在各地市建立救助管理机构，对流浪乞讨人员提供救助，但采取自愿原则，对于是否向救助管理机构求助，什么时候求助，是否接受救助管理机构的救助等，都由当事人自行决定。此外，救助管理机构设立救助电话及流动救助车辆，但这些信息对于流浪乞讨青少年来说往往难以知晓，送到救助管理站的救助对象多是通过公安机关接警转送或重复流浪的人员。加之流浪乞讨青少年行踪不定，流动性强，难以及时发现并进行救助，在一定程度上影响了救助功能的发挥。

2、救助程度标准不高影响了救助效果。现象三中的4名孩子，虽然因为各种原因，宁愿住在救助站里，也不愿意回家，但这不是长久之计，他们在救助站里停留的时间是有限的。救助机构对救助对象的救助是临时性的，其目的是帮助流浪乞讨人员返回家庭。所以这些孩子一般会很快被遣送回家，而这些不愿在家里呆着的孩子会再次出来流浪，反复遣送问题使救助机构成为流浪乞讨青少年继续流浪的过渡平台。

依据现行的《救助管理办法》及其实施细则规定，救助机构对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。救助机构根据受救助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天，并且提供以满足受助人员基本生存需要为目标的有条件、有限度的服务。虽然近年来救助机构加大对流浪乞讨青少年救助力度，可以不按规定期限遣送，但人力物力资源有限，改变不了临时救助的性质。

3、部门协作关系不畅消弱了救助效率。现象二中的女孩家庭贫困，父母监护能力有限，长期带孩子在外流浪乞讨谋生，流浪乞讨青少年生存状态恶劣，甚至遭受遗弃、残害、虐待等侵害,身心发展与权利现状令人堪忧，但缺乏有效的干预手段。虽然依据我国《治安管理处罚法》，父母唆使自己的子女乞讨，也应到受到处罚，但不能从根本上解决问题。相当多的流浪乞讨人员由于种种原因，家庭生活困难却得不到救助，成为职业或重复流浪乞讨人员。流浪乞讨青少年户籍所在地和乞讨流浪地政府部门缺少合作联动，户籍地的政府部门缺少流浪乞讨谋生家庭的情况信息，不能及时掌握家庭状况，难以采取有效的安置措施。

现象四中的“东莞丐帮”现象，以残害他人身体为手段逼人乞讨却无人干预。相关政府部门面对这种极其恶性的犯罪行为，采用的则是踢皮球的方式相互推诿，比如公安局说该民政部门管，而民政部门却推说没有执法权。这种彼此推卸责任而失去联动机制的治理模式，最终导致了那些无辜的孩子成了犯罪集团追求利益的有效工具。

（三）法律制度不健全是导致流浪乞讨青少年问题的直接原因

1、监护制度规范不完善影响贯彻实施。如前所述，流浪乞讨青少年典型现状中均存在不同程度监护问题。现象一中父母有力无心，没有切实履行监护责任；现象二中父母无心无力，不能履行教育和抚养监护义务，损害孩子的权益；现象三中父母有心有力但方法不当，对孩子的教育关爱不当反酿成悲剧。对这种因为各种原因导致无奈的抚养和监护缺失，监护制度不完善缺少具体有效的干预措施。

依据我国《民法通则》的规定，对父母已经死亡或者没有监护能力的未成年人，应当变更监护人，但现实中撤销监护资格的案例寥寥无几。原因在于相关法律规范零散而缺乏协调性，如《未成年人保护法》未对剥夺监护权后未成年人如何安置做出明确规定，配套保障法规细则的缺失造成操作困难。因此，应对我国保护未成年人权益的相关法规及其执行情况做一个全面检视，尤其加强对利用未成年人乞讨等相应法规的健全和完善。

2、职责定位不明确存在救助盲区。前述流浪乞讨青少年典型现状也能看出，社会救助存在不同程度的盲区。现象一中5名孩子没有得到及时救助；现象二中女孩因为因父亲不愿接受救助，救助机构不能及时救助；现状三中4名孩子不愿回家，短期的救助后会导致他们重复流浪。现状四中的“东莞丐帮”现象，妇女儿童保护组织没有管理权限，民政部没有直接执法权，公安部门则坚持不报警不出警、无证据不调查。

依据现行的《救助管理办法》及其实施细则规定，救助管理站实行自主寻求救助的制度。公安部门可以对流浪乞讨人员实施涉及盗窃、抢夺、抢劫、诈骗等违法犯罪行为予以干预；城市市容城管部门可以对在特定路段流浪乞讨的人员予以管理；民政部门可以对那些自愿接受救助的流浪乞讨人员提供临时帮助，但对于“职业乞丐”，似乎成为现行《救助管理办法》的救助盲区。

3、执法监督力度不充分纵容了流浪乞讨行为。现象二中的女孩父亲唆使子女乞讨，已经触犯《治安管理条例》，依法应当予以行政处罚。严重的如现象四中拐骗或以暴力胁迫手段组织儿童乞讨的则触犯《刑法》，应当予以刑罚处罚。但相关部门没有严格执法，导致儿童乞讨现象难以杜绝，实际纵容了这种行为。

现行的 《救助管理办法》取消将强制收容遣送职能改为由户籍地政府妥善安置，但事实上，除亲属外，几乎没有相关单位来接管这些人员，到了规定的期限，也只能让这些乞讨人员重新流入社会。社会公众面对流浪乞讨青少年也陷入了一种纠结之中：给钱可能会助长乞讨行为或是滋长犯罪，不给钱则人员境遇可能更加悲惨。

三、流浪乞讨青少年法律问题规范及应用对策研究

流浪乞讨青少年问题不是一个道德问题，也不是一个社会管理问题，而是一个法律问题。人性沉沦是这一现象得以发生绕不开的现实成因，在每一个社会里，只要有了物质利益的驱动，罪恶便不会消散。而法律规范的任务便是如何创制和运用，将其扼杀或消解于肇始之初。

（一）建立监护权的公权干预制度

未成年人乞讨本身是违法行为，违法主体不是未成年人自己，而是父母亲属等监护人，必须要让他们负起责任来。现行的《未成年人保护法》也规定，对于父母等监护人不依法履行职责或者侵害未成年人合法权益的，应当由相关部门予以劝诫、制止甚至行政处罚，但上述处罚措施对制止未成年人流浪乞讨方面力度显然不够，必须加大公权力干预制度。

首先，在法规中明确禁止儿童乞讨。在法规上严禁未成年人乞讨，未成年人不存在自愿或者不自愿乞讨的问题，不给利用未成年人乞讨牟利的空间。

其次，完善配套保障措施。现有的儿童福利院只接收父母双亡的孤儿和弃婴，对年龄一般也都有限制。因此，应当完善相关法规，对于目前父母无力抚养，跟随父母乞讨的未成年人，可以变更监护人，通过收养或者进入儿童福利机构，切实解救流浪乞讨的未成年人。

再次，明确规定强迫乞讨罪名。在现行的《未成年人保护法》规定的对胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨给予行政处罚的基础上，为了有效打击组织流浪儿童乞讨的行为，有必要规定“强迫乞讨罪”，对组织儿童出来乞讨的行为予以刑事处罚。对父母唆使孩子乞讨的情况，可考虑剥夺父母的监护权，将孩子送入福利院等社会机构进行救助。

（二）健全社会救助保障体系

现行的《救助管理办法》中规定的对流浪乞讨青少年采取的劝阻、遣返等做法，如果不解决现实生活难题，解救行动只能是一种临时措施。在社会保障体系还不完善的情况下，仍然是治标不治本。城市流浪乞讨人员毕竟是一个很小的群体，流浪乞讨青少年相对来说又只是其中一部分，目前，大多数的城市财政都有这个财力进行解决。多建一个机构，将来可能会少建一个监狱。因此，健全社会救助保障体系是当务之急。

第一, 贯彻实施分类主动救助原则。依据现行的《救助管理办法》，救助机构的救助对象是在城市生活无着的流浪、乞讨人员，包括成年人与未成年人，而且救助机构对于流浪乞讨人员采取自愿救助原则，并且没有将成年流浪者和未成年流浪者进行区分。实际救助过程中，一些上访人员、传销受害人员、临时遇困人员等也由救助机构承接下来，这在一定程度上影响到对未成年人的救治工作。

对于未成年人而言，其行为能力受到一定的限制，对法律的认知也有限，加上心理上的障碍，缺少自我保护能力和生存能力，特别是跟随父母、亲戚来到大城市乞讨的青少年，并不愿意到救助站接受救助，更不愿意被送回老家，自愿救助原则很难使未成年流浪者受到有效保护，需要特别加以救助。因此，对成年人和未成年人的救助不能“一刀切”，要有专门的救助机构，将流浪乞讨青少年与其他需要临时性救助的流浪乞讨人员分开。在进行社会救助的时候，应当对于流浪乞讨青少年主动进行救助保护，一旦发现未成年人乞讨，无论是否自愿，都先送到救助管理站，再根据情况调查处理。

第二，贯彻实施全面保护救助原则。依据现行的《救助管理办法》及实施细则的规定，救助管理站根据受助人员的情况确定救助期限不超过10天，特殊情况除外。在这样短暂的时间内，救助管理机构连查清流浪乞讨青少年来源地都有困难，更别提对他们进行矫治教育了。

流浪乞讨青少年正处于身体和心理发育阶段，他们浪迹街头，居无定所，衣食无着，特殊的生活环境不仅影响到他们的身体健康状况，还会使他们产生心理问题，如性格孤僻、自闭自卑、戒备心强甚至性格扭曲，社会化过程的异化隐含潜在违法犯罪的隐患，需要对其身体心理进行教育治疗。因此，对流浪乞讨青少年不应限定救助期限，要积极引导他们进入救助管理站接受救助，并且提供教育矫治等延伸救助服务，通过心理辅导、行为矫治、教育培训等方式，帮助其回归家庭和社会。

第三，贯彻实施长期有效救助原则。依据现行的《救助管理办法》，救助机构对流浪乞讨人员实施的只是临时救助，主要是解决其临时生活困难，帮助其返还家庭或单位。目前对救助的流浪乞讨青少年主要是送归家庭。当然，家庭是流浪乞讨青少年的最好归宿，但从上述调研情况可以看出，家庭监护缺失恰恰是导致流浪乞讨青少年问题的基础原因。因此，应采取各种措施，为流浪乞讨青少年寻找到归宿，保障其享受身心健康、受教育等各项法定权益。

一是寄养。寄养是将暂时找不到监护人的流浪乞讨青少年送到家庭进行抚养。寄养家庭仅承担对流浪乞讨儿童照料、保护、教育等管理责任，并不是流浪乞讨儿童的监护人，也不承担由流浪乞讨儿童造成的人身财产损害赔偿责任，所以是一种暂时安置。

二是收养。对寄养的流浪乞讨青少年，如果在一定时间内没有找到其父母亲属，而寄养家庭环境有利于流浪乞讨青少年的成长，可以鼓励寄养家庭改为收养。

三是国家监护。对于无法找到父母亲属或父母不能履行监护职责或侵害被监护的儿童情节恶劣的情况，依据《未成年人保护法》及《民法通则》的规定，撤销其监护人的资格，由儿童福利机构来承担监护责任。

（三）强化执法监督运行机制

依据现行的《救助管理办法》及实施细则的规定，流浪乞讨人员由流入地民政部门遣送回户籍地或住所地进行安置。而流浪乞讨青少年问题恰恰是由于户籍地或住所地单位机构没有能力进行安置管理的背景下外出流浪的。不解决当前的制度困境，各个部门之间职责不明，相互推诿，必然导致重复流浪，流浪乞讨青少年的权利无法得到有效保护。对此，应当强化执法监督运行机制。

首先，公安机关应该率先介入。打击犯罪，保护公民是公安部门的职责，对流浪乞讨青少年放任不管就是严重的失职和渎职。因此，一旦发现未成年人乞讨，无论是否自愿，公安机关都应率先介入，根据情况调查处理，并及时将他们送到救助管理机构。

其次，明确各部门职责，实行归口管理和属地负责。第一，应当整合民政、公安、司法、教育卫生等部门在流浪乞讨青少年救助方面的职责与执法权限，并将社会联动统一纳入救助管理站的救助范围。第二，针对流浪乞讨青少年流动性强、重复救助程度高的问题，转变由乞讨所在城市遣送、户籍所在地管理的制度，改由乞讨所在地城市属地负责，就地解决。由当地城市专门的部门归口管理，发现一个，立即解决一个。

再次，广泛动员社会力量参与救助机制。流浪乞讨青少年流动性大，相对分散，单靠救助管理机构能力明显不足，需要社会各部门加强合作。第一，任何人员发现有侵害儿童权益的现象，均有义务报告主管机关，以便及早干预救助；第二，建立专门的救助网站，借助媒体报道或微博网络，公布救助信息，及时解救流浪乞讨青少年。第三，吸纳民间组织和热心人士参与救助工作。2009年10月，福建省泉州市借助民间慈善力量兴办流浪儿童救助机构——福建省泉源之家，这是福建省首家以民间组织形式开设的针对流浪儿童的非营利性慈善机构，为更多社会组织参与流浪儿童救助提供先例。

四、结论

流浪乞讨青少年问题关乎到家庭、社会、政府各个方面，加强收容、救助、遣返的力度，依法打击残害流浪乞讨青少年的违法犯罪事件，已经刻不容缓。几次大规模的整治行动已经取得一定的实效，但也表明，当职能部门加大治理力度的时候，这一问题得以缓解；而当政策宽松的时候，又卷土重来。由此可见，要彻底解决流浪乞讨青少年问题，不能只是一阵风式的治理运动，应当形成长期有效的管理机制，这首先需要职能部门各司其职，共同施压；其次需要社会各界的广泛参与；更重要的是，较之于打击和治理，强有力善后援助机制更为重要，以防止流浪乞讨青少年被遣返之后，陷入被遗弃、被漠视的新困境。

[责任编辑：王德福]

Subject:Research of legal Problems and Countermeasures of Application on the Stray and Begging Teenagers

Author & unit:MA Lei（School of Sociology and Law, Shandong Women's University, Jinan Shandong 250002, China）

The problem of the stray and begging teenagers is not a moral problem, nor a social management problem, but a legal problem.The destruction of human nature is the real cause of the tragedy that can not be opened.The evil will not dissipate in every society as long as the drive of the material benefit.The phenomenon of the stray and begging teenagers is not a case problem .They were young, with a low degree of education and without any skills, They had to live on steal and rush which lead to high crime rate and become one of the serious social problems in the economic development.This is related to social stability and national development and the improvement of the overall quality of the population and the cultivation of the future labor force,and the the task of the law is to stifle or digestion the above problem in the beginning through creation and application.

the status quo of the stray and begging teenagers; legal problem; research on specification and application strategy

2015-05-20

本文系2012年度山东省社科规划项目《流浪乞讨青少年法律问题研究》（12CQSJ02）的部分成果。

马蕾（1968-），女，山东济南人，山东女子学院社会与法学院副教授，主要研究方向：法社会学。

D902

A

1009-8003（2015）04-0152-09