行政立法公众参与有效性研究

崔 浩

(浙江大学 光华法学院，浙江杭州310028)

公众参与行政立法活动是现代行政法治的本质要求，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家和法治政府的一项重要内容。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》认为公众参与立法对推进科学立法和民主立法、对广泛凝聚社会共识具有积极作用，强调要“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日。行政立法公众参与是在以行政机关为立法主体制定行政法律法规、规章和规范性文件时的公众参与，是社会公众以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与行政立法过程，提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的参与活动。行政立法公众参与是一种行为过程，是一种制度化的行动，这种参与活动在一整套参与制度的保障下而成为可能、可行并且富有实际意义。

一、有效性是行政立法公众参与追求的目的和价值

实现行政立法公众参与的有效性是公众参与的目的，也是公众参与追求的实践价值，其核心就是公众通过参与行政立法过程，对行政立法活动和立法结果产生积极影响。“有效参与是指行政机关必须给公民提供充分的条件，参与或者参加行政管理的决策、执行和监督过程，使自己的意见和举证对行政决定产生实际上的影响。”②应松年主编:《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第46页。行政立法公众参与必须富有实际意义，即参与应当产生实际效果，而不是一种形式甚至“仪式”。

公众有效参与行政立法能够推进行政立法的民主化。公众参与对行政民主发展具有积极的推动作用，在行政领域实现民主主要是通过扩大公民参与实现的。公众参与行政立法是现代民主制度的内在要求，是保障行政立法具有民主正当性的需要。行政立法是行政机关根据宪法和法律的委托进行立法，是“准立法”活动，其立法权力来源不是直接民主，而是间接民主，即公民间接委托行政机关进行立法，这种立法的民众意见代表强度不高。因此，行政立法的民主化和民主价值的实现不同于立法机关的立法，行政立法从产生的时候就存在着民主正当性不足的质疑，“为了使行政立法活动像法一样也反映人民意志，行政立法活动的过程就应该是集中人民意志的过程。因而强调公众参与行政立法就显得格外重要和必要”。①刘莘:《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第122页。公众参与行政立法实质上就是赋予公众参与立法的程序性权利，公众通过行政立法提供的参与途径和参与机制，采取合法的参与方式与手段，将自己的意愿传达给行政权立法机关进而影响行政立法权力的运行，以保障行政立法权力运行的民主化。因此，公众参与行政立法为推进行政立法民主化提供了动力，为实现行政立法的民主价值创造了条件。公众参与行政立法通过程序的正当性来弥补行政立法权正当性的不足，通过赋予行政立法程序以更多的民意内容避免行政立法的局限性，从而提升行政立法的民主性，使行政立法获得民主正当性的保障。

公众有效参与行政立法能够推进行政立法的科学化。现代行政立法活动具有高度的复杂性和专业性，许多专业问题仅靠立法者的知识无法解决，这就需要通过专家咨询论证就相关立法问题提供专业技术支持，或面向社会公众广泛获取立法信息，或吸收公众就立法的相关问题进行协商、辩论，等等。“民主立法程序的公开性使立法决策的过程得以公开，公众因此参与其中，从而为立法决策建立在多数人意见的基础上提供了制度性保证”。②朱力宇主编:《地方立法的民主化与科学化问题研究》，中国人民大学出版社2011年版，第16页。公众参与是行政立法信息重要的来源渠道，使得公众与立法机关之间建立直接、及时和多方位的信息沟通传输机制，与官方立法信息通道形成互补，以弥补立法信息渠道不畅的缺陷。专家咨询和论证为相关立法领域提供专业技术支持，专家掌握系统化的实证知识，对于作出理性的立法决策具有重要意义，并可以在促进理性立法的基础上证成行政立法权力的正当性。因此，公众广泛参与行政立法促进了立法决策以多数人的意见为基础，最大限度地减少立法决策的失误和错误，尽可能的保证立法决策的客观性、公正性和正确性。同时，民主立法程序使行政立法决策参与者逐步形成沟通理性并在自由平等对话的氛围和环境中进行讨论、沟通，以和平理性的方式达成立法共识，从而推动行政立法的科学性。

公众有效参与行政立法能够从“源头上”保护其合法权益。利益是法律的本源，法对社会关系的调整实际上就是对各社会群体利益关系的调整。立法过程是民意汇集和民意整合的过程，是聚合社会个体利益而形成公共利益的一种初始化过程，在经过立法者的“创制”之后，个人利益与公共利益的基本轮廓、范围和界限明确显现出来。然而，行政立法的委任立法性决定其民意代表性远不如立法机关的民意代表性和广泛性，行政立法程序没有立法机关的立法程序严格，行政机关仅仅通过自身渠道搜集的立法信息不可避免地产生信息不对称和片面性、造成立法上的偏差，因此，如何协调各方利益关系、保护个人利益尤其是弱势群体的正当利益以及实现社会公共利益等问题就变得十分棘手。公众参与行政立法是解决这些难题的有效途径和方式。行政立法向社会公众开放，保障了社会公众有平等机会和有效途径富有意义地参与到行政立法的利益衡量过程中来，最大限度的消除行政立法的局限性和从“源头上”争取和保护自己的合法权益。公众通过与行政立法主体之间建立的立法信息沟通机制参与行政立法过程，直接表达立法诉求、发表立法意见、陈述利益主张和愿望，对行政立法主体的最终立法取舍发挥实质性的影响作用，有效防止行政立法主体利用制定行政法规或规章制度的权力来侵犯公民权利以及谋求不正当的利益。

公众有效参与行政立法能够提高公众对行政法律规范的理解和可接受性。“法律的生命在于它的实行。”法的社会控制功能和实效不仅有赖于国家强制力的推动，更有赖于公民对法律的尊重和信仰。法律只有被信仰，人们才能自觉地去遵守。公众参与立法活动是公众从法律学习、到法律信仰，再到法律服从遵守的认知与行为过程。公众参与行政立法并与行政立法机关进行充分交流沟通、表达自己的真实立法意愿，不仅能够提高行政立法的科学性与可行性，而且能够提高行政立法的可接受性，使公众自觉遵守和信赖由其参与所立之法。公众参与行政法律法规的创制过程也是对行政法律法规的理解和认知过程，这一过程有利于增强公众的主体意识、权利意识和法律意识，促进公众对行政法律法规的遵守。因此，吸纳各利益主体有效参与行政立法过程，不仅能够为行政立法提供合法性资源并影响立法结果，而且有助于公众对行政法律法规的理解，消除执行障碍;有利于行政法律法规的贯彻执行，减少执行成本。

公众有效参与行政立法能够提高公众自觉守法意识，提高行政法律规范的可实施性。公众参与立法对法律的实施具有至关重要的意义，立法的公众参与度与法律实施的通畅度具有密切联系。公众参与使其行政立法意见得到表达和沟通，立法主体的立法意图和公众的正当利益得到明确，不同利益主体均能认同并接受遵守行政法律规范，公众能够自觉履行由自己参与设定的义务，自觉把法律规范内化为行为准则，从而提高行政法律法规的可实施性。“规范一旦取得人民的支持与认同，就会产生‘规范的内化’，即外在的法律规范内化为行为者自身的行为准则——使‘他律’变成‘自律’，法律的控制机制也由社会外力的约束机制化为行为者的自律约束机制。”①刘莘:《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第125页。

二、公众参与的有效性在行政立法结果中的体现

“法律是一个实际的东西。”庞德认为，在近代世界法律成了社会控制的主要手段，尽管法律不能提供一个为每个人所同意的价值尺度，但它为调整关系和安排行为、衡量与评价各种利益提供了有效的强力的规范支持。②参见［美］罗斯科·庞德著:《通过法律社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2010年版，第65页。法律规范的有效性体现在法律规范对人们行为的约束力上，如果说一条法律规范是有效的，就意味着这条法律规范对于它所指向的哪些人具有约束力。“法律规定具有强制力乃是法律作为社会和平与正义的捍卫者的实质之所在，因此法律规范的有效性问题是一个植根于法律过程中的问题。”③［美］博登海默著:《法理学:法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版，第332页。法律规范的有效性是以调整社会关系为内容形成的“确认规则”应当被遵守，“法律有效性具有一份声明所具有的语内行动意义:国家权威机构宣布，一条被颁布有效的规范是经过充分辩护的，并且是在事实上被接受的。”④［德］哈贝马斯著:《在事实与规范之间:关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，三联书店2003年版，第190页。人们制定法律的目的是要实施法律，法律规范的有效性是与社会的事实有效性或社会的接受联系在一起的。然而，法律规范的有效性并不等同于它在社会秩序中的实效，实效问题是法律规范适用于的哪些人是否真正遵守这些规范的问题。“一个切实可行并有效的法律制度必须以民众的广泛接受为基础，而相当数量的不满和反对现象的存在所标示的则是法律一种病态而非常态。”⑤［美］博登海默著:《法理学:法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版，第358页。

公众参与立法是立法活动的一项重要内容，是形成具有强制力法律规范的重要因素。行政法律规范的内容与实质不仅要反映行政立法机关的意志和主张，而且也要反映社会公众的愿望和利益，这是行政立法公众参与有效性的集中体现，亦即公众参与行政立法要实现明确的预期结果，这一预期结果直接体现为制定出公正合理的行政法律规范。

第一，行政立法参与主体与立法主体就立法事项、立法内容达成合意并制定出符合实际的“善法”。行政立法过程是行政权力(权利)与义务分配的过程，也是行政机关与社会不同利益群体之间的利益博弈过程。参与行政立法过程的利益主体包括利益团体、社会精英和知识精英、公众传媒、公民个人和民间组织等，这些利益主体通过正式的和非正式的程序，参与到行政立法过程中并表达自己的意见，立法者只有倾听不同参与主体的意见和声音，并与参与者就立法事项和立法内容达成合意，才能制定出各方都能接受的行政法律规范。“善法是经过正当程序制定的，必须反映广大人民群众的意志并体现客观规律，善法需要通过理性来公平地分配各种利益。”⑥孙笑侠:《法治和理性及其代价》，载《法制与社会发展》1997年第1期。

第二，行政法律规范充分体现公众正确的参与意见。立法本质上是不同利益群体就立法内容寻求某种妥协的过程，在行政立法过程中受到影响的各方主体的利益诉求和立法意愿能够充分反映出来，就能够形成大家都能接受的立法结果。在公正的立法程序中，不同立法主张、意见建议、异议等可以得到充分表达，各种利益诉求能够得到综合考虑与平衡，社会公众正确的立法意见、建议和合理的利益诉求能够在所立之行政法律规范中得到充分体现。通过广泛的立法参与来消除各种疑虑和不满情绪，通过沟通与对话来解决紧张的利益对峙，减少对立法结果的事后质疑和反对。立法过程作为分配利益和资源的过程，公众参与促进行政立法能够按照公平正义原则的要求来公正确认和认真对待不同利益主体之间的关系，能够全面客观公正的确认社会公共利益、政府部门利益和公民个人利益。

第三，行政法律规范真正体现行政权力与公民权利的平衡。为了实现行政公平正义，立法需要赋予行政机关适当的行政管理权力，以便行政机关更好地管理社会并为社会提供公共服务，但同时必须对行政机关的权力进行约束和规制，要尊重和保护公民的基本人权和权利，保护行政相对人的合法权益。因此，公众参与促进行政法律规范真实体现行政主体与行政相对人之间的权力(权利)与义务的平衡，既重视行政权力、维护行政机关的形象，也维护尊重公民的基本权利和正当权益。

第四，行政法律法规内容公正，恰当反映“部门利益”和“地方利益”。由于行政立法机关存在着自身利益，在立法过程中存在着立法寻租的可能性，“作为立法者的机构或个人在政治活动中也会追求收益的最大化。在一些场合下，他们能够通过集体决策的方式来实现各自的利益。”①王爱声:《立法过程:制度选择的进路》，中国人民大学出版社2009年版，第154页。这种以集体决策形式而自利于部门或个人的做法在立法上往往是部门利益化或者地方利益化，出台的行政法律法规过分强调本部门或者本地区的利益，缺少最基本的公正。公众参与不仅有利于加强对行政权力的监督，防止行政权力的腐败和滥用，而且有利于避免行政机关立法独断现象，有效防止行政立法部门化和地方化利益倾向，确保行政法律法规内容的社会公正，恰当反映部门利益和地方利益。公众参与强化了行政立法过程中主体活动的公开性和竞争性，行政立法机关必须接受各利益群体的正确立法意见并将其融入法律规范之中，有力遏制了“关门立法”产生的恣意专横和立法偏私现象。

三、行政立法过程中的公众有效参与

行政立法公众参与的有效性在静态上体现在行政法律法规能够充分反映社会公众的愿望和利益，由公众参与所制定的行政法律规范更加科学、内容更加公正合理。从动态过程上看，公众参与的有效性体现在行政法规立项、起草、审查、决定与公布、备案审查等程序环节中社会公众都能依据具体参与制度、通过一定方式和途径参与其中，通过在行政立法具体环节中的参与来发挥积极作用并产生实际影响，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。行政立法过程大致分为行政立法规划、制定和完成三个阶段，在这三个阶段中社会公众能够有效参与其中，对提高行政立法质量是富有意义和价值的一个基本问题。

(一)行政立法规划阶段中的公众参与

行政立法规划是行政立法主体对未来一定时期内拟完成的行政立法项目所作的总体安排和部署，立法规划大多是由行政系统内部的机构提出申请，并由政府法制机构予以汇总研究、拟定计划，报行政立法的机关审批。科学的行政立法规划能够对行政立法任务作出总体规划和统筹安排，能够优化行政立法次序，保证行政立法工作的有序进行，避免行政立法的随意性和盲目性。通过编制和实施行政立法规划使行政立法适应经济社会发展的需要，对新出现的具体行政管理问题和复杂关系及时进行行政立法调整。同时，能够有效地处理各个立法项目之间的复杂关系，避免规范性文件之间的冲突、抵触、交叉重叠，保障行政法律体系的统一。

立法规划是行政机关的内部行政行为，看似与社会公众无关，实则不然，立法规划阶段的公众有效参与对科学规划行政立法起着积极的促进作用。在立法规划阶段，社会公众的参与表现在公众是否拥有立法建议权以及以何种方式行使和实现该项权利，参与成效体现在公众提出的立法建议能够成为行政立法主体编制立法规划的重要参考因素，能够引起立法主体或决策者的重视并被立法者采纳，从而产生实际的立法影响。立法建议是公众有关立法意愿、立法要求、立法主张的具体表现形式和体现方式，是社会公众希望或者要求在某个方面、或者对某个重大问题进行立法，将这种愿望或要求以具体的立法主张表达出来，传达给有关立法主体并让其知晓社会公众的立法主张。公众的行政立法建议有书面建议和口头建议。行政立法机关在编制立法规划时要研究社会公众的立法建议，立法规划要反映多方面的愿望和要求，只有基于广泛社会要求和社会基础的立法规划才具有可行性。“确定是否将某一事项列为立法项目、编入立法规划时，是否存在关于这一事项的立法建议，是判定作出这种确定的条件是否成熟的一个标准。”①周旺生:《立法学》，法律出版社2009年版，第424页。在行政立法规划阶段，社会公众参与成效的大小体现在他们提出的立法建议是否具有立法价值、是否具有立法可行性;他们提出的正确的合理的立法建议对立法主体或决策者的影响程度，是否被立法主体采纳以及采纳的程度，立法主体或决策者对社会公众提出的立法建议的重视程度等。由于社会利益的多元化和利益关系的复杂化，行政立法规划要反映多元利益主体的要求。行政机关的立法规划要通过一定途径及时予以公布，便于社会公众了解立法动态、提出立法建议或意见，以保证在立法启动环节就有社会公众的积极广泛参与，使行政立法规划能够充分吸纳体现民意。

(二)行政立法起草阶段中的公众参与

法案起草是有立法提案权的机关、组织和人员或受其委托的主体，以书面形式提议的法案形诸文字的活动。法案起草是立法过程的必经环节，是直接表现立法者的立法意图、反映执政者的立法意愿、实现一定立法指导思想和基本原则的最重要的活动。

行政法规、规章的起草是行政立法程序中的一个核心环节，起草直接影响行政立法的质量。《立法法》第57条、《行政法规制定程序条例》第10条都规定了“行政法规由国务院组织起草。”国务院可以确定一个部门或者几个部门具体负责起草，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。《规章制定程序条例》第13条规定“部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。”同时规定国务院部门可以确定一个或者几个内设机构具体负责起草;有规章制定权的地方政府可以确定由其一个或者几个部门具体负责起草;国务院部门以及地方政府也可以确定其法制机构负责起草或者组织起草。

公众在行政立法起草环节的参与是为了实现立法意见的表述权，其参与成效体现在社会公众对行政立法草案的形成和完成拥有表述意见的机会，能够通过法定的方式和途径行使立法意见表述权利。法治国家常常采用举行公听会、审议会、直接听取意见、提出意见书和举行立法听证会等形式来保障公众立法意见表述权利的实现。我国《立法法》第58条、《行政法规制定程序条例》第12条都规定了行政法规在起草的过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。《规章制定程序条例》第14条规定了规章在起草的过程中，可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见;该条例第15条还规定了规章起草单位举行听证会的具体程序。这些规定明确了公众参与行政法规和规章制定过程的具体形式途径，为公众参与行政立法提供了具体的法律依据，对于保障公众有效参与行政立法具有重要作用、对于保障行政立法的民主性与公开性具有重要的制度意义。

然而，这些规定存在着先天不足，制约了行政立法过程中公众的有效参与。第一，行政立法公众参与的程序在理论上应该由立法机关以法律的形式进行规定，而目前仅有位阶层次较低的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》来规定，显然，公众参与行政立法的程序保障缺少法律的权威性。第二，虽然在《立法法》等都规定了行政机关在起草法案的时候有听取意见的义务，但没有规定利害相关人参与并提出意见的具体程序，尤其是对听取的意见采纳与否，不予采纳的是否应该说明理由、给予合理答复等等，均缺乏具体规定。第三，《立法法》和《行政法规制定程序条例》均没有规定行政法规起草小组由法律专家参加，在《规章制定程序条例》中明确了可以邀请有关专家和组织参加起草规章，但对立法起草小组组成是否必须有相关法律专家或者受重大影响的利害相关人的代表参与，是否要经过广泛详实的实际调查研究，都缺乏强制性的规定。第四，立法听证会是有效保证行政立法公正性的立法制度设置，但是在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中规定听取意见的听证会等形式使用的是选择性的“可以举行”，而不是肯定性的“应当举行”，这意味着当行政立法主体认为不需要听取意见时“可以不举行”听证会。第五，在《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中均采取并列的方式列举了听取意见的形式，即行政法规和规章的起草主体可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式中的一种或者全部采用，给了法案起草单位选择的余地，这种参与形式选择和参加人员遴选存在着随意性，难以保证听取意见的科学性和公众参与的有效性。

(三)行政立法完成阶段中的公众参与

行政立法完成阶段包括立法审查、决定、公布、备案审查等程序环节。《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》分别对审查环节公众参与的要求和参与形式等作了明确规定，规定在不同情况下要进行征求意见、听取意见、召开座谈会和讨论会、举行听证会。行政法规、规章的草案送审稿，都由政府法制机构或者部门法制机构统一进行审查。法制机构应当将送审稿或者送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和有关专家进行征求意见，重要的行政法规送审稿可以向社会公布、征求意见。法制机构应当对送审稿所涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，主动听取基层机关、组织和公民的意见。对送审稿涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关单位和专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。

备案审查是立法监督制度的最后一个环节。备案是立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权的机关存档，以备审查。“立法备案制度的建置和实施，是立法监督制度建置和实施的一个组成部分，是有效实施立法监督的一个前提性环节。”①周旺生:《立法学》，法律出版社2009年版，第345页。备案的目的是为了使接受备案机关全面了解相关立法文件的情况。《立法法》设定了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的备案审查监督机制，享有接受行政法规和规章备案权的国家机关依法对报送备案的法规和规章进行审查;法定国家机关、社会团体、企事业组织以及公民个人认为有关规范性法律文件同宪法或法律相抵触，可以依法向有关国家机关提出审查的要求或建议，再由国家机关依法组织审查。这种立法备案审查对促进立法的健康发展，对保证立法质量的提高，维护立法的法治、民主和科学原则，都具有重要的积极意义。然而，这种备案审查的实践个案几乎没有，根据其他组织和公民提出的审查建议再由国家机关依法组织审查已经公布的规范性法律文件的情况尚未出现过，更莫谈根据其他组织和公民的建议去修改法律了，这说明备案审查监督制度本身存在着实践性问题。

公众在行政立法完成阶段的参与主要是表达意见权，公众参加有关国家机关举行的座谈会、论证会、听证会等来表达对规范性法律文件的送审稿和已经公布的法律文件的意见和建议，其表达的意见能够在行政立法内容中有一定的反映。在中国的立法实践中，公众在立法完成阶段所提出的意见仅仅成为行政机关立法时的参考内容，难以对已经送审的法律文件产生实际意义的影响，更不可能对行政立法机关构成拘束力和排他性，立法机关也不可能根据在立法程序中公众表达的意见进行立法。由此，强化公众在行政立法完成阶段的参与和参与成效仍有很大的制度空间需要完善。

四、完善公众有效参与行政立法的条件

公众参与行政立法要实现有效性的参与目标、达到真实的参与效果，必须具备有利于公众有效参与行政立法所需要的条件。

第一，提高参与水平、提升参与能力，发挥公众理性参与作用。社会公众广泛参与行政立法，扩大公众立法参与的广度，除了提高广大民众的参与热情和参与愿望之外，参与者必须具有良好的立法参与素质、参与能力和较高的参与水平，具备一定的立法知识和立法参与经验，这些因素是扩大公众参与行政立法并取得参与成效所需要的基本的主体条件。同时，要扩大公众立法参与的深度，公众参与对行政立法结果能够产生实际影响，还必须提高公众的参与能力和参与技巧，发挥公众理性参与作用。公众立法参与必须在制度内的有序参与，不是无序的和随意性的参与。公众在参与过程中应当真实表达自己的立法意愿，与行政立法机关形成合作关系，双方要达成立法合意。通过充分的对话，行政立法机关与公众相互理解，达致行政立法的理性认同。公众应当持续参与行政立法过程，持续影响行政立法活动，使参与行为产生实际影响效果。

第二，完善公众参与制度，保障公众立法参与权利。公众立法参与的有效性依赖于具体制度和规范的支持保障，这些制度和规范是公众参与立法取得实效的基本要件，离开这些要件，公众参与无法达到正当化、理性化的结果。支撑和保障公众参与行政立法的制度有程序性参与制度、非程序性参与制度、基础性制度等三个层面构成。立法听证是行政立法公众参与的程序性制度，这一制度为公众提供了陈述意见的机会和利益表达的途径，是公众参与行为产生效力的重要保障。公开征求意见、座谈会、论证会等是我国法律规定的行政立法公众参与形式，这些制度形式是公众参与的重要渠道和制度载体。授权立法制度、立法信息公开制度是行政立法公众参与得以实现的基础性制度，是公众参与权利实现和对行政立法权力有效监督的前提性制度，如果没有这些基础性制度的设置和建立，公众参与行政立法是不可能的。因而，要确保行政立法公众参与取得实效，必须要完善公众参与的具体制度和制度体系，从制度上保障公众立法知情权、立法建议权、立法陈述权和立法监督权的实现，确保在参与过程中公众享有陈述和抗辩的权利，对行政立法机关拟制定的行政法规规章等有质疑权，确保公众民意表达和公众参与途径的通畅，确保民意表达的真实，杜绝参与的虚假繁荣。

第三，完善公众参与程序规则机制，保障公众立法参与真实有效。公众参与制度确保公众立法参与的结果正当化、理性化，程序规则机制则确保制度的实施和公众能够进行实质性参与，因此，形成规范、一致的公众参与的程序性规则和工作制度，对提高公众参与的有效性至关重要。公众参与有效性的实现依赖于行政立法机关和各方参与者的诚意、制度化的程序规则、理性并且负责任的讨论与回应机制。参与行为规则影响或支配参与者的行动，立法参与者的参与行为受参与规则的支配，并以这些规则来解释或评价立法参与行为。在立法主体与参与主体之间确立协商、辩论和回应等规则，真正平等的进行协商沟通，政府与公众形成平等对话机制，不仅能够促使行政立法机关放弃或改变偏颇性立场和目标，公众与立法机关不一致的正确的意见和建议能够被实质性接纳，而且能够强化行政立法的合理性，增强公众对行政立法本身的认同。因此，形成制度化的公众参与机制，立法信息公开透明、程序公正、平等对话、充分协商，健全回应和规则机制，是确保行政立法公众参与真实有效的基本要求。

第四，发挥利益团体立法参与作用，提升公众组织化参与水平。“分散的个体利益通过组织化的方式参与行政过程，不仅可以矫正参与中利益代表的不平衡结构，而且也将获得更强的参与能力。与分散的个体相比，个体利益的组织化可以带来更多的参与资源、更丰富的信息以及政策制定的更大影响力。”①王锡锌:《公众参与和行政过程——一个理念与制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第83页。公众参与的有效性并不只是由参与人数的多少和参与者的职业广泛性带来的，而体现公众平等参与权利和选举权利的有组织的选举代表的参与更能产生实质性成效。通过组织化的团体将分散的个体利益主张和信息在团体内部进行整合，可以使分散的利益主张在立法过程中能够得到更集中的表达，意味着组织化可以使公众获得立法参与的更大“话语权”。因此，创建便于利益团体或利益集团参与立法的完善机制，使其具有表达集团利益和与政府沟通对话的制度基础和条件，让他们充分参与到立法过程中来，把各自的利益要求表达出来，尔后加以整合、协调、平衡，这种高度组织化的参与有助于提高立法参与水平和实效。