农垦国有农地征收补偿问题探析

唐 俐

(吉林大学法学院，吉林长春130025)

随着我国工业化、城市化进程的加快，土地供需矛盾越来越突出，除了征收集体土地，征收(收回)农垦等国有农地①国有农地包括农垦农地、集体使用的国有农地等类型，集体使用的国有农地已经纳入《农村土地承包法》的调整范围，因而本文主要讨论农垦国有农地的征收(收回)补偿问题。的情况也越来越多。经过多年的改革，农垦企业的国有农地使用权、职工的国有农地承包经营权已经成为用益物权，对其征收也应纳入法治轨道。但目前我国土地征收制度主要是围绕集体土地来进行设计的，对农垦农地征收的法律规定缺失，无法有效保护国家、农垦企业、农垦职工等各方主体的合法权益。在我国酝酿土地征收制度改革之际，应将农垦国有农地征收问题做统筹安排，在土地征收制度的统一框架内对其加以妥善解决。虽然农垦国有农地属于国家所有，但其使用主体和使用方式却是多元化的，讨论农垦国有农地征收补偿的相关问题，首先需要明确的是农垦国有农地所有权之上所派生出来的权利及其法律性质，进而厘清“收回”农垦国有农地的“土地征收”属性，作为征收补偿的权利基础和补偿的依据，再进一步探讨农垦国有农地的征收补偿的范围、标准和补偿分配制度。

一、农垦国有农地派生权利及其法律性质辨识

保障财产和财产权不受侵犯，是现代法治的基本原则。土地所有权及从土地所有权派生出来的各种用益物权是重要的财产权，应受到严密的保护。我国《土地管理法》第9条规定:“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”《物权法》第118条也规定:“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”这里的“国有土地”，既包括国有建设用地，也包括国有农地。与国有建设用地使用权一样，在国有农地上也可以设立国有农地使用权，以达到分散、有效利用国有土地的目的。国有农地主要为农垦土地，其使用制度经历了复杂的变迁过程。建国初期，为了垦荒、戍边和生产军事战略物资，我国在黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、云南、广西、广东、海南等边疆省区建立了大批国有农场，农垦由此诞生，大批荒地也被农垦企业开垦出来，为我国农业生产的恢复和发展做出了重大贡献。计划经济年代，农垦企业实行计划生产，农垦土地也由农垦企业按计划统一经营。改革开放以来，全国农垦也大力推行市场化改革，在保留部分企业统一经营的同时，将土地承包给职工家庭经营，普遍建立了大农场(国有农场)套小农场(家庭农场)的双层经营体制。①参见农业部农垦局:《中国农垦改革发展30年》，农业出版社2008年版，第38－41页。目前农垦国有农地的使用方式主要有三种:一是依然采用企业统一生产经营体制的，国家将农垦国有农地使用权通过划拨或入股等方式交给农垦企业统一经营。在生产过程中虽然也有一定程度的岗位承包、劳务承包，其只是农垦企业生产的一个环节，职工并没有取得独立的土地权利，土地依然由农垦按企业生产方式统一经营，这以海南农垦橡胶集团生产体制为典型代表。②参见唐俐:《海南农垦改革中的土地法律问题研究》，吉林大学出版社2010年版，第191－193页。立法上对农垦国有农地使用制度进行了确认，《土地管理法》第15条规定:“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”实践中各地对于农垦国有农地使用权已进行了确权、登记，农垦国有农地使用权与国有建设用地使用权一样，已经成为稳定的用益物权。二是全国大多数农垦都采用大农场套小农场的双层经营体制，农垦企业将已取得的国有农地转承包给职工家庭经营，建立了稳定的家庭农场承包关系，生产的重心已经下移到家庭农场。对于采取承包方式经营的国有农地，立法也做出了相关规定，如《物权法》第134条规定:“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”《农业法》第98条也规定:“本法有关农民的规定，适用于国有农场、牧场、林场、渔场等企业事业单位实行承包经营的职工。”同时，各地普遍通过地方立法的方式对农垦国有土地承包经营进行了规范。③如2010年的《黑龙江省垦区条例》第22条规定:“国有农场实行土地承包经营制度。”三是在优先满足用地单位职工内部承包用地的基础上，对外出租少量富余农业用地，由职工家属或其它社会主体承租使用，承租人取得了债权性质的国有农地租赁权。可见，在农垦农地国家所有权的基础上，已派生出了划拨的国有农地使用权、国有土地承包经营权和国有农地租赁权等多种民事权利，而从法律性质上来看，国有土地租赁权属于债权，国有农地使用权以及国有土地承包经营权应当具有用益物权性，是国有农场、农户(农工)等民事主体在国家所有的土地上占有、使用、收益和有限制的处分该土地的权利。国有农地使用权、国有土地承包经营权与国有建设用地使用权、集体土地承包经营权一样，应受到法律的有效保护，对其剥夺也要经过法定程序并给予适当补偿。

二、“提前收回”农垦国有农地的“土地征收”性质

依法定程序征收私有财产，是保障私有财产或私有财产权不受侵犯原则的一种例外，法治国家允许剥夺私有财产权的唯一合法途径就是征收。为约束政府的征收行为，征收要符合三项条件:第一是为了公共利益的目的，第二是必须严格依照法律规定的程序，第三是必须予以公正补偿。④参见梁慧星:《谈宪法修正案对征收和征用的规定》，载《浙江学刊》2004年第4期。根据我国《宪法》第10条第3款和第13条第3款的规定，征收的对象包括土地和公民的私有财产。由于公民的私有财产比较广泛，因此，从理论上而言，我国征收的对象包括不动产所有权、各种用益物权和债权等。《物权法》已经明确规定了土地所有权、房屋所有权和各种用益物权，并且《土地管理法》《物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)等法律法规对集体土地征收、国有土地上的房屋征收做出了较为具体的规定，集体农地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权、附着物所有权等作为不动产征收对象已经明确。但对国有农地使用权的征收问题则还存在分歧，需要进一步探讨。

土地征收的根本目的是为了国防、军事、公共事业、基础设施、旧城区改造、保障性安居工程建设等公共利益的需要而取得相关土地，由此需要强制取得集体土地所有权并消灭集体土地所有权上的法律负担，或者征收国有土地上的建设用地使用权、国有农地使用权(或国有农地承包经营权)、房屋所有权、消除国有土地所有权上的法律负担。但立法上，我国对国有土地使用权的强制取得并没有采用“征收”的概念，而是采取了“依法定程序提前收回土地使用权”制度。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条最先规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”1994年《城市房地产管理法》第19条(2007年修订后的第20条)和1998年《土地管理法》第58条①《中华人民共和国土地管理法》第58条:“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……。”对此进行了确认(2004年修订后亦同)，但采用了“‘收回’国有土地使用权”的说法。而2007年《物权法》第148则采取了“提前收回该土地”的新用语。虽然立法上的规定略有不同，但学者们普遍认为(提前)收回国有土地使用权，要符合公共利益的需要、要遵守法定程序并给予补偿。②参见王利明:《〈物权法〉的实施与征收征用制度的完善》，载《法学杂志》2008年第4期。而在法律性质上，学界也形成了“征收说”和“非征收说”两种截然不同的观点。③征收说，即认为提前收回在性质上是一种征收，征收的对象不是动产、不动产，而是建设用地使用权。理由是，提前收回建设用地使用权的行为，不仅使权利人丧失继续使用土地的权利，也强行剥夺了其地上财产权，因而实质上是一种国家对单位或个人财产的征收行为。非征收说观点认为，征收是一种改变所有权的行为，我国城市的土地属于国家所有，建设用地使用权人只是取得了使用土地的权利，国家收回本来就属于自己的建设用地，不适用有关征收的规定。提前收回建设用地使用权是一种独立于征收之外的规则。参见朱广新:《论建设用地使用权的提前收回》，载《华东政法大学学报》2011年第4期。笔者赞同“(提前)收回”当属于一种特别的征收，而不是征收之外的另一种制度。④参见朱广新:《论建设用地使用权的提前收回》，载《华东政法大学学报》2011年第4期。正如有学者所言:“在所有权和使用权分离的土地权利结构之中，无论是国有土地还是集体土地，一旦出让或承包给私人使用，虽然所有权的公有制属性不会改变，但这个出让或承包出去的使用权就变成了私有财产权。因此，即使《土地管理法》第58条第(一)、(二)项、第65条第(一)项均使用了‘收回’一词，但对照《宪法》第13条的规定，它们本质上都是‘征收’。”⑤湛中乐:《我国土地使用权收回类型化研究》，载《中国法学》2012年第2期。虽然我国的《征收与补偿条例》将征收的重点放在了房屋上，但其第13条也规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”因为我国实行“房地一并处分”规则，征收建设用地使用权会导致其上房屋所有权一并被处分，而征收国有土地上的房屋所有权，也会导致房屋占用范围内的建设用地使用权一并被处分。因此，所谓的(提前)收回国有土地、(提前)收回国有土地使用权或者国有土地上的房屋征收，其目的都在于消除国有土地所有权上的法律负担而获得可用于建设的土地，实质上是土地(不动产)征收，征收对象不仅包括建设用地使用权和房屋所有权以及林木、道路等附着物所有权，而且还涉及到被征收不动产承租人的租赁权、地役权人的地役权等。⑥参见朱广新:《房屋征收补偿范围与标准的思考》，载《法学》2011年第5期。建设用地使用权明确为国有土地上房屋征收的标的已无疑义，并且被征收房屋的价值补偿也当然包含了对建设用地使用权价值丧失的补偿。⑦参见房绍坤:《国有土地上房屋征收的法律问题与对策》，载《中国法学》2012年第1期。对于国有农地收回及补偿的问题，我国立法层面上较少规定，主要散见于一些部门规范性文件中，⑧主要包括:2008年10月国土资源部、农业部发布的《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》规定:“因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿，并安排相应的社会保障费用。”2007年，《对国有划拨农用地转为建设用地有关问题的复函》(国土资厅函［2007］170号)中规定“根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条和第五十八条的有关规定，国有划拨农用地转为建设用地，必须依法办理农用地转用审批手续，同时办理收回国有土地使用权手续，然后由市、县人民政府按照有关规定进行统一供地。对收回国有划拨农用地使用权的补偿，应当参照征收农村集体农用地的补偿标准执行。”此外，国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函国土资厅函〔2009〕850号对收回国有农场农用地的土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费的分配做了较为详细的安排。由于农垦农场一般通过划拨⑨如本文第一部分所述，农垦国有农地使用权虽然是划拨取得，但实际上是对国有农场及其职工“屯垦戍边”的一种历史性的补偿，是在国有农地上设立的用益物权。取得农地使用权，没有期限限制，在这些规范性文件的用语中，采用“收回”而不用“提前收回”的表述方式，收回的客体是“国有农场农用地”，而非“国有农地使用权”，而收回国有农地的条件更宽泛，可以是基于“国家经济建设或地方公益性建设”，收回的补偿一般规定是参照征收农村集体农用地的补偿标准执行。基于上述对国有土地使用权的“(提前)收回”的性质的探讨，笔者认为，无论法律、法规或规范性文件中如何表述，国有农地使用权、国有土地承包经营权等权利与国有建设用地使用权、农村土地承包经营权一样也是在国有土地上设立的用益物权，收回国有农地使用权在法律性质上也应当属于“土地征收”，征收对象不仅包括国有农地使用权、国有农地承包经营权和林木等附着物的所有权等，而且还涉及到承租人的土地租赁权、地役权人的地役权等。因此应将农垦国有农地的收回纳入土地征收的范畴统一进行规范。

三、农垦国有农地征收补偿的构成与范围

征收是对财产的强制剥夺，被征收人为了公共利益做出了特别的牺牲，按公平负担原则，该特别牺牲应通过补偿予以平衡，其损失由公众公平负担。①参见［德］哈特雷特·毛雷尔著，高家伟译:《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第667页。征收补偿是对私人财产权保障的底线，是征收合理性的基础，征收补偿是征收制度的核心问题。

虽然国有农地和集体农地的主体不同，但其权利客体都指向农地，都属于农地的范畴，其补偿范围和标准是基本相同的，只是国有农地征收不涉及所有权的转移而已。总体而言，土地征收既会导致地上附着物的丧失，也会剥夺土地和附着物的相关权利，权利的价值由其客体的价值来体现、计量;另一方面，同一客体的价值要由其权利人根据权利关系来分割、分享。具体而言，首先，农地征收会导致农地自身的丧失，各种土地权利也会随之消灭，因此应先算出农地的价值，然后在各土地权利人之间进行合理分割。就农地本身而言，农地与建设用地、其他动产有很大差别，具有自身特殊的、多重的功能、价值。譬如，农地具有养育、承载、蓄积和增值等经济功能，同时还发挥着就业保障、社会保障等社会功能，以及储水、防风、固土、调温、保湿等生态功能。这是农地价值构成的基础，再加上供求、区位等相关因素，就能合理评估出农地的价格，对农地的补偿应能充分体现这些价值和因素。其次，农地征收会导致土地之上生产生活设施以及青苗等附着物的丧失，应根据市场价格算出这些客体的价值，给予权利人合理的补偿。此外，征地会给权利人带来噪音、损害、不安定等相关损失，对这些直接损失也应给以公平补偿。但实践中，按《土地管理法》第47条的规定，征收集体农地按原用途补偿，并且不超过三年平均产值的30倍;同时，《物权法》第42条规定，征收集体所有的土地，除了应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，还应安排被征地农民的社会保障费用。虽然这些规定在一定程度上补偿了权利人的损失，但目前农地征收补偿标准只考虑农业租金价值而不包含土地的预期增值和选择性价值，征地补偿完全脱离土地的公平市场价值，更没有考虑农地的生态价值，农地的很多功能还没有纳入补偿的范围，相关损失也不予考虑，致使征地补偿严重偏低，造成了诸多问题。

国有农地和集体农地都属于农地的范畴，其补偿标准应该是相同的。针对当前农地补偿存在主要问题，一方面要大力拓宽补偿的范围，另一方面大力提高补偿的标准，从而确定统一的、公平合理的农地征收补偿费用。调整后的征地补偿的范围和标准应包括:一是土地补偿费、安置补助费和社会保障费，这是对作为农地所有权和国有农地使用权、国有农地承包经营权、国有农地租赁权等权利客体土地的经济价值、社会价值的补偿。要彻底改变以往按照农业地租金价值确定补偿标准的思路，根据农地的功能、价值，确立按照包括农地的经济价值、社会价值，并包括预期成长性增值、选择性价值等在内的公平市场价值标准进行完全补偿的新思路。要综合考虑土地的产出、区位、保障和预期增值等因素，制定农地征收统一年产值标准和区片综合地价，并通过不断调整和更新，稳步提高农地征收补偿标准，充分体现出土地的市场价格，做到公平合理的补偿。二是农地生态功能补偿。为了避免因征收造成农地生态环境破坏或生态功能丧失，应当借鉴我国已经建立的森林生态效益补偿基金的做法，综合考虑土地征收前因从事农业生产对于储水、防风、固土、调温、保湿等生态功能投入，以及因征地后带来的地力下降、环境污染、噪音污染、损害等因素，经独立的评估机构评估后加收一定比例费用，②目前我国森林生态效益补偿基金的标准过低，可以加收征地补偿款总额的1－3%作为农地生态补偿基金。加上国家专项财政预算和其他投入，建立农地生态补偿基金以补偿农地生态价值损失。③参见盛宪鹏、梁亚荣:《农地征收中的生态价值补偿问题探析》，载《海南大学学报》2010年第4期。三是附属设施和青苗等附着物的补偿费。对青苗等附着物应经过中立的专业评估机构评估后给以市场价格补偿。此外，应充分考虑农业生产的实际情况，将作为农业生产必需条件或辅助条件的围墙、水井、菜窖、仓房等附属设施纳入征收补偿的范围，参照市场价格给予合理补偿。四是，因征地和项目建设带来的噪音、污染、影响安定等给权利人造成的直接物质损失之外的损害，经过中立的专业评估机构评估后合理确定补偿价格。

此外，更为关键的是，针对我国征地权被滥用、对权利人损害过多的现状，要缩小征地的范围，建立统一的土地市场，使得无论是集体农地、还是国有农地，无论是规划为公共目的用途、还是规划为经营性或私人性用途，集体土地和国有土地无论是被征收、还是被政府机构收购储备或是经过交易许可而流转入市，只要土地的区位相当、自然条件相似、使用用途相同，对其补偿水平就应当一致，实现同地同价的公正补偿。①参见王小映:《土地征收公正补偿与市场开放》，载《中国农村观察》2007年第5期。这与中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确的土地政策精神是一致的。②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”

四、农垦国有农地征收补偿费分配

由于农垦农地属于国有土地，并且农垦企业和农垦职工的关系与集体经济组织和集体成员的关系也有差异，因而农垦国有农地征收补偿费的分配与集体土地征收补偿费的分配有很大不同，需要做出明确规定。

(一)土地补偿费、安置补助费和社会保障费

由于农垦国有农地上包含了国有农地所有权、国有农地使用权、国有农地承包经营权、国有农地租赁权等民事权利，农垦国有农地征收最终导致除所有权之外的其他权利的丧失，因此，在总体上确定了对土地客体的经济和社会价值补偿费(包括土地补偿费、安置补助费和社会保障费)后，要由其权利人根据权利关系来分割、分享，合理分配国家、农垦企业、农垦企业职工、土地承包人及土地承租人之间的利益。第一，在国家与农垦企业之间，国家主要通过划拨、入股等方式将国有农地资产投入到农垦企业，享有出资者权益，而农垦企业取得了国有农地使用权。更为重要的是，农垦农地虽然属于国有土地、国有资产，但农垦农地主要由农垦企业经过几十年的努力垦荒而来，国家将农垦农地划拨给农垦企业使用，就是对农垦企业历史功绩的认可。因此，在农垦农地被征收后，土地补偿费、安置补助费、社会保障费都应留给农垦企业，并专款专用于农垦企业职工的就业安置、转岗培训等用途。第二，在农垦企业与农垦企业职工、土地承包人、土地承租人之间，则因土地使用方式的不同而有所区别。一是对依然采用统一生产经营体制的农垦企业，由于职工不是独立的法律主体，全部征地补偿费都归农垦企业所有，但鉴于农垦企业职工对农垦国有土地开垦、经营所作的重大贡献，企业应将征地补偿费专款专用于农垦企业职工的就业安置、转岗培训，并保障职工对该款项享有充分的知情权、参与权和监督权。二是对采用大农场套小农场的双层经营体制的，农垦企业统一经营的范围已经很小，而职工家庭农场取得了稳定的国有农地承包经营权，所有生产投资、社会保障等费用都是由职工家庭独立完成的，经营风险也由职工家庭独立承担，应参考集体农地征收补偿分配的做法，土地补偿费的30%归农垦企业，③江苏、海南等很多地方都明确规定土地补偿费的百分之30%归集体，70%归土地承包人。作为对国有农地使用权和农垦企业统一经营层次的补偿，而土地补偿费的70%和全部的安置补助费、社会保障费给职工家庭。三是采取出租方式的，由于国有农地租赁权只是债权性质，其补偿应通过退还剩余年份租金以及青苗等附着物补偿的方式体现。因此，土地补偿费、安置补助费、社会保障费等都归农垦企业，专款专用于农垦企业职工的就业安置、转岗培训。同时，农垦企业应退还承租人剩余年限的土地租金。

(二)附着物和相关损害补偿费

附着物损害补偿主要是指地上附着物和青苗补偿费的补偿，由于青苗和附属设施等附着物的归属比较明确，应按“谁投资则归谁所有”的原则，补偿费应直接给予享有土地使用权的农场或土地承包经营的农工等相关权利人;如果为共同投资的则按约定或按投资比例分配。相关损害主要是指征地后土地改变用途带来的诸如大气、噪音、粉尘等与环境相关的损害，在立法上应当作为一个补偿的类型，但补偿的标准立法上不宜细化，因为每一例征地由于其土地的用途不同所带来的损害不可能一致，难以确定，一般应当进行个案处理，即相关损害的补偿费经过中立的评估机构评估后合理确定补偿数额，补偿费应直接给予相关受害人。

(三)农地生态补偿基金

生态补偿是在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。①参见汪劲:《论生态补偿的概念——以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景》，载《中国地质大学学报》2014年第1期。从法学角度看，生态补偿是权利、义务和责任的衡平，体现了法的公平正义，有利于经济与社会的和谐可持续发展。中共十八大报告和十八届三中全会都提出“要建立体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”近年来，我国积极探索生态补偿机制建设，在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域都取得了积极进展和初步成效。②参见徐绍史在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上所作的《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》(2013年4月23日)。但总体上看，征地过程中的生态补偿践行还不足，如前文所述，征收会造成农地生态环境破坏或生态功能丧失，应当积极探索农地生态补偿制度。一方面，在征地过程中，应尽量由政府提供协商平台，使用地方与供地方达成一致，由用地方直接对征地造成的生态损失给予补偿;另一方面，对征收国有农地过程中造成的生态损失经独立的评估机构评估后应加收一定比例费用纳入到农地生态补偿基金中，对于生态补偿基金应专款专用于对生态受损地区、单位和个人的补偿以及耕地的开发、复垦等方面。