内控能不能封堵招标违规？

□ 文/张建

这是审计署在解读2014年度央企审计公告时做出的总结。

6月28日，审计署向全国人大常委会报告2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。报告专门列明中国核工业集团公司、中国兵器工业集团公司等14户中央企业的财务收支审计结果。其中，审计署审计发现13家企业物资采购和工程建设中未执行招投标规定，涉及金额1598亿元。

审计署每逢年中密集发布审计公告，意在通过审计公告指出央企在运营过程中的问题。然而，值得指出的是，自2010年审计署首次单独公告央企财务收支审计结果以来，在已公布的64家央企“报告”中，违规招标几乎从未缺席。

招投标作为企业使用资金最大的运营部分之一，必然成为审计重点。当前的紧要任务是攻坚央企在招投标环节的制度设计问题，完备内控制度建设，走出违规招标“屡审屡犯”怪圈。

透视公共资金采购“盲点”

在我国，使用公共资金进行采购，实行《招标投标法》与《政府采购法》双轨制运行，对于哪些公共资金的采购，究竟适用哪部法律，存在诸多盲点。

《招标投标法》与《政府采购法》的分别立法，导致了国有企业的很多招标采购活动属于两部法律“都不管的真空地带”，也使其游离于法律监管之外。

现行的《政府采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

教学理念及方法流于形式 当前，许多地方院校对国家对双创教育的政策理解不透，把大学生双创教育或变成选修课，或搞形式主义，使得双创教育完全脱离专业教育，学生无法得到系统的双创教育。在双创人才培养体制、办学思想及教学方式方面缺乏创新，强调“宽口径、厚基础”的人才培养要求，缺乏个性化教育，很多课程的教学内容跟不上技术发展，课程体系陈旧，在教学方法上“填鸭式”的教学方式所占比例较大，不能有效地培养学生的创新精神和创业意识。

这意味着，国有企业使用公共资金进行招标采购不适用《政府采购法》。

与此同时，由于《招标投标法》的规定非常原则化，对于国有企业的采购监管等问题也没有具体规定。

由于国有企业未被纳入《政府采购法》的适用范围，出现了《政府采购法》管不着国企采购，《招标投标法》约束不了国企采购行为的尴尬局面。

长期以来，由于缺少有效的法律制度约束，国有企业存在采购程序不规范、不透明问题。

北京京师律师事务所高级合伙人、律师王殿学此前曾致函全国人大常委会，建议修改完善《政府采购法》，根据国有企业的资金来源和企业性质，将国有企业的部分采购行为纳入政府采购法的规范范围之内。

国有企业作为政府采购主体是国际惯例，只要使用公共资金进行采购，就应该属于广义上的政府采购。

对比政府采购，国有企业采购仍处于传统、不合时宜的阶段，鉴于政府采购积极的示范效应，将国有企业采购纳入政府采购的呼声一直很高。

既然处于法律“真空地带”，那么就应该由企业内部的控制制度来进行约束。在目前的法律框架下，央企内部应当建立起自己的招标采购内控机制。这套机制同《招标投标法》《政府采购法》一样，也应当遵循公开、公平、公正的原则，但应当以提高企业运营效率为目标，适当降低在“三公”方面的要求。

但是我们看到，企业在采购内控管理环节仍然存在问题。比如，采购业务没有集中。经常由几个部门进行，多头采购及重复采购现象严重，增加采购成本。不同的采购部门、采购流程及采购凭证也很容易出现信息传递失真。企业采购业务内部相互监督不够。主管部门、财务部门、质量检验仅限于对已发生的采购业务进行质量、数量、规格及价格等方面的一致性复核，而对供应商选择、供货谈判及订立合同等前期工作缺乏监督。预算和价格控制不严格。企业的采购计划都是依据销售计划及生产计划编制的，由于市场瞬息万变，销售计划的经常变动，会引起采购计划的变动也相对频繁，往往致使采购成本比较高。

完备内控管理机制已成当务之急，刻不容缓。

布局招标监管“真空地带”

董梦元/摄

招投标的本意在于通过公开公平公正的市场竞争来提高资金使用效益，优化资源配置。除外部的司法监督、行政监督与社会监督外，国有企业的招标采购活动约束工作要最大限度整合内控资源，在招标领导小组的统一领导下，由纪检监察部门组织协调，发展计划、财务资产、物资管理、审计、法律等职能部门共同参与、各司其职，统筹发挥各职能部门专业内控作用，建立协调配合、信息互通、形成合力、内控到位的约束制约机制，确保采购依法合规。

建立完善的物资采购内部控制管理制度，是提高采购管理水平的需要，也是完善现代企业制度的需要，同时更是全面提升企业经营管理水平的需要。

要制定严密合理的采购业务管控程，包括采购计划方案的编制审定、供应商的选择与价格确定、合同签订与管理、物资验收入库、采购付款与往来核对、采购业务的分析与考核等管控节点。

在世界领先的跨国公司，采购被认为是企业战略的重要组成部分。跨国公司认为采购直接关系到企业的利润、产品质量和服务能力以及采购策略的制定，因此大多有本企业战略采购的思想，从关注单价到更多关注总成本；供应商的数目由多到少甚至到单一；供应商的关系由短期交易到长期合作；采购部门的角色由被动执行到主动参与。

采购部门组织分工明确、相互制衡。跨国公司的采购部内部组织分工细致而且相互制约。通常根据采购物品种类的不同来区分重要性，并且以此为依据确定采购成员的组成以及流程规范的严格程度。为了防止腐败，实行采购决策、采购实施、采购支付三分离。在内部制度设计上把不相容的职责分开，负责批准采购申请的人，不得参与所批项目的具体采购，负责具体采购的人不得批准支付。此外，成立跨部门的采购委员会，采购主管权限相互制约。

实施内控是加强企业管理的重要内容。中国石油历来重视内部管理和控制制度建设，在不同的发展时期，紧密结合内外部环境变化和发展目标，始终不渝地加强以财务管理为重点的各项经营管理工作。

随着我国招投标法律法规的日趋完善以及招投标领域的不断扩大，招投标活动逐渐成为社会公共采购方式的主流。为适应这一市场趋势，招标代理机构迅速成立并发展起来，对规范建设工程招投标行为，保证招投标活动公平、公正起到重要的作用。这都有赖于完善的内控程序来保驾护航。

中国寰球工程公司具有国际招标甲级资质和工程招标资质，近几年来招标业务迅猛增长，为中国石油集团公司30个国家业主单位提供招标服务，公司招标代理机构的内控体系相对完备。

公司内部控制程序体系的构成分为项目内控体系和招标采购内控程序两部分。

寰球公司现行的项目管理体系来源于国际先进工程公司，概括起来就是“矩阵式项目管理结构”和“预算控制为主导的项目运行体系”。这套体系以及公司一直推行的项目风险管理理念，确保了寰球公司每年数十项大型EPC总承包项目的顺利开展，确保公司承揽的所有国内外项目全部盈利。

招标采购工作完全服务于项目，在项目内控体系下运行。但由于其专业的特殊性，在体系的建立上有其自身的特点和要求。寰球公司招标中心在实践过程中，不断地完善内部控制程序。2013年12月发布的修订版《中国寰球工程公司招标管理办法》增加了各类型招标项目审批流程，完善监管机制。

寰球公司在内控体系建设及风险管理方面，以中国石油集团公司的内控管理及风险防控理念对公司现行的运营模式进行规范，使得内控体系的建立与公司实际业务结合更加紧密，适用性更高，收到最佳的运行效果。

招标采购内涵很广，由于各种环境和条件的制约，国企要完善并落实招标制度得分阶段进行。西方发达国家的公共采购制度经过二三百年的探索与实践，已经建立起了较为完善的体系，已将优胜劣汰法则内化为自觉行动，并在采购理念、方法和手段上不断创新发展。我们在借鉴其中的合理因素的同时，也要从企业实际出发，在宏观和业务两个层面，完善符合自身的招标采购制度，完备内控制度建设，以实现招标采购管理水平的不断提升。