城市社区养老现状及其对策研究——以陕西省渭南市为例

罗 永 荣

(渭南师范学院 经济与管理学院，陕西 渭南 714099)

【蓓蕾园地】

城市社区养老现状及其对策研究
——以陕西省渭南市为例

罗 永 荣

(渭南师范学院 经济与管理学院，陕西 渭南 714099)

随着人口的老龄化，老年人逐渐增加，解决老年人养老问题已成为国家政策调整和制度改革的重要内容。通过对渭南市城市社区养老模式建设现状、模式和运行程度的分析，认为渭南市缺乏城市社区养老建设意识，相关机构、配套设施、专业工作人员以及具体的管理政策都不够完善，需要加大社区养老模式的宣传力度、明确管理机构责任、加强社区基础设施建设、培养专职服务人员、完善社区养老相关制度，才能有针对性地解决目前社区存在的养老问题。

社区养老；老龄化；渭南

一、社区养老出现背景

在当前经济快速发展的环境下，我国人民生活水平大幅度提升，人均寿命有所延长，同时受国家计划生育政策的制约，出生率明显下降，引起人口年龄结构的变化，人口老龄化现象逐渐表现出来。根据联合国人口老龄化标准，国家或地区60岁以上的老年人口数占人口总数的10%或者65岁以上老年人口数占人口总数的7%，就意味着该国或地区处于老龄化阶段。我国在2000年就进入人口老龄化阶段，2002—2012年，65岁老年人人数占人口总数的百分比由7.3%上涨至9.4%。截至2013年底，我国60周岁以上老年人口达20 243万人，占总人口数的14.9%，65周岁以上有13 161万人，占总人口数的9.7%，且每年以800万人的速度增长，预计到2050年，我国老年人口将达到人口总数的1/3。面对人口老龄化、高龄化、空巢化的现象，一方面伴随家庭结构的日趋小型化，传统家庭养老功能日趋削弱，城镇绝大多数家庭老年人因在经济保障方面可以依靠自己稳定的社会养老保险金，传统的代际供养方式已经发生改变；另一方面，随着现代社会生活节奏的加快，年轻人没有足够的精力照顾老人，导致空巢老人的养老问题出现困境[1]。

受社会变革和广大人民需求变化的影响，封闭的家庭养老模式和昂贵的机构养老模式已经不能满足人们对养老的需求，因此，社区养老新模式应运而生。社区养老不是家庭养老或机构养老，而是以家庭养老为主、社区机构为辅的养老方式，老人住在自己家里，在得到家人照顾的同时，由社区相关机构和人员为老人提供上门或托老服务，不仅吸收了家庭养老和机构养老的优点，而且具有实际可操作性。

1.国外养老发展情况

西方工业化之初，农业社会的人身依附关系逐步瓦解，大批农业人口从农村涌进城镇。由于城市化进程的加速，家庭养老方式的功能严重弱化，更多的人面临因老龄而丧失工作能力，从而失去生活保障的风险，传统的补救模式将个人的贫困、不幸看作是孤立的、个别的现象，提供的救济与资助远远不能满足社会普遍需求[2]。老年人生活保障的支出大大增加国家的财政负担，为此，大多数发达国家在20世纪90年代末就提出由福利国家向居家养老社会化服务发展，城市社区养老保障逐渐兴起，美国、英国、德国等国为老年人居家养老出台一系列方针政策，保障其生活水平和质量，发达国家社区养老比例超过90%，日本则达到96.9%。随着信息技术的发展和保障体系的健全，多数发达国家加强了对老年人生活水平和服务质量的关注，并将老年人生活质量纳入社区治理的范畴。

2.我国养老发展情况

进入21世纪后,我国人口老龄化的问题越来越突出，老年人口基数大、未富先老等现状使我国养老负担更重。改革开放后，家庭规模小型化和家庭结构核心化削弱了传统的家庭养老。随着城市社区自治功能的健全，社区养老兴起且发展速度加快，为改善老年人生活质量提供了新的途径。但社区养老在我国仍然处于尝试阶段，典型探索社区养老之路的示范城市合肥市，也仅仅是少数社区开辟了托老所、老年人日间照料中心、助餐点等服务场所，设施和服务仍需完善。

二、渭南市社区养老存在的问题

渭南市是陕西省东部的一个地级市，农业人口较多，社区养老起步时间较晚，为了解渭南市社区养老的现状，主要采取问卷调查的方式对渭南市社区抽样，图1显示，32.22%的老人认为阻碍社区养老的原因是传统观念，45.56%的老人认为是经济问题，22.22%的老人认为是人们对新事物的排斥心理。许多老人在情绪上抵触养老院等机构，他们大多选择家庭养老，社区养老并不盛行。调查还发现，临渭区站南街道办事处四号社区是最早实行社区养老的社区，目前60岁以上的老人达到了1 390人，其中低保、空巢、孤寡老人就有30人。在省市区办各部门的支持下，四号社区率先建立起老年人日间照料中心，为老人提供集体活动的场所、相互交流沟通的平台，成为社会关爱老年人的纽带。

图1 阻碍社区养老的主要原因

目前，四号社区日间照料中心已覆盖全社区1 000多位老人，为社区养老的发展提供了良好的铺垫，该中心设施健全，所以街道办事处于2012年12月又建立了朝阳社区日间照料中心，2014年3月10日试运营，可同时容纳200位老人，设有活动室、舒心室、图书馆、老年大学、休息室、康复健身室、舍内活动室、舞蹈室、爱心餐厅等，配有床、电视、棋牌室、健身器材、图书、电脑等，是渭南市最大、设施最完备的社区养老机构。根据走访调查及问卷调查结果，目前，渭南市社区养老存在以下问题：

1.产权和营销模式不清

社区养老的管理权是属于政府还是社区，由于没有明确的界定，社区养老模式的应用程度还没有达到全市普及的效果。图2显示，有38.24%的老人认为社区养老机构应该交给政府运营，有35.29%的老人认为应该由社区运营，而有26.47%的老人表示不清楚。社区养老的产权模糊，导致政府和社区积极性不高，建设工作不够到位，造成效率低下。

图2 社区养老的经营该由谁承担

图3数据显示，有51.47%的老人喜欢家庭养老，有10.29%的老人选择机构养老，有38.24%的老人选择社区养老，选择社区养老的老人多数是在不了解社区养老的前提下做出的决定。渭南市大多数老人只有家庭养老和机构养老两种意识。社区养老模式要进入市场，必须通过相关部门的宣传才能达到目的，但由于渭南市社区宣传力度不够，未凸出社区养老模式的优势，加上市民对新事物的排斥，很多人不敢去尝试，就如朝阳社区日间照料中心，工作人员宣传时未说明该中心的工作内容，名称也未体现老年人字样，许多老人路过日间照料中心门口也熟视无睹，造成中心暂时人员稀少，导致社区养老模式的低普及率。

图3 喜欢的养老方式

2.人事和责任管理混乱

渭南市经济相对落后，社区养老市场尚未完全开拓，人事管理也存在各种问题，如朝阳社区日间照料中心现有工作人员8人，都由各社区的工作人员组合而成，普遍缺乏专业技能，降低了社区养老工作效率。图4数据表明，45.59%的老人觉得社区养老工作人员具有专业技能，但却认为专业技能仅局限于简单的照料水平，有8.82%的老人觉得社区养老工作人员不具备专业技能。图5显示有31.25%的老人反映需要提高工作人员的素质。说明社区养老一方面人员配备不足，另一方面现有工作人员缺乏必备的专业技能。

图4 社区养老工作人员是否具备专业技能

图5 希望所在社区在哪些方面提高养老服务

朝阳社区日间照料中心主要服务60岁以上的老人，稍不小心就可能造成老人身体伤害。据了解该中心未曾制定相关责任赔偿制度，导致日照中心和老人权责不明确，容易产生各种纠纷。图6数据显示，老人居住的社区提供健身器材、社区医院、老年活动中心、助餐点、老年人日间照料中心的比例分别是21.70%、23.59%、15.09%、4.72%、6.60%，而有28.30%的老人表示社区几乎没有养老设施。社区基本设施不健全，阻碍了社区养老模式的推广。图7显示，有61.43%的老人表示没享受过社区提供的服务，31.43%的老人享受过免费体检，享受过家政服务和业余文化活动的分别占了1.43%和5.71%，服务项目匮乏影响了社区养老的发展。

图6 所在社区提供哪些社区养老设施

图7 享受过社区的哪些服务

3.建设和运营费用不足

养老开支是一个庞大的数额，不管是政府还是社区都无法单独承担这笔费用，通过对调查者的访谈(图8所示)，图8数据显示，有36.76%的老人认为社区养老机构的建设费用应该由政府承担，有7.35%的老人认为建设费用应该由社区承担，有55.88%的老人认为政府和社区应共同承担社区养老机构的建设费用。经费方面政府应该为主要责任方，但受政府财政的限制，社区养老的建设步伐严重受阻，造成社区养老模式停滞不前，但养老问题的改善又迫在眉睫，急需找到一条有效途径来加以建设和推动。

图8 社区养老的建设经费应该由谁来负担

社区养老机构建成后，面临的另外一个问题就是运营费用，虽然社区养老产权不明晰会造成运营主体不明确，但养老毕竟是社会问题，应该由政府积极扶持。社区养老是一项非营利性服务，任何社区或个人都不愿意承担这种风险，渭南市朝阳社区日间照料中心试运营期间几乎每天都处于亏损状态，政府如果不提供帮助，该中心将很难发展下去。

三、解决渭南市目前社区养老问题的路径

解决以上问题，需要政府高度重视社区养老服务设施建设，根据各社区的情况筹划和建设各类设施，重视社区养老服务事业发展规划与城市发展总体规划之间的关系。根据各社区养老服务需求和资源匹配情况，积极协调和整合资源，充分利用社区资源为老年人提供医疗服务和日间照料服务场所，使政府有限的财政投入得到合理优化，实现社区养老服务资源的共享[3]。

渭南市社区养老处于发展初期，还有广阔的发展空间，各社区必须在政府的统筹规划下做好各方面工作，才能促进社区养老的发展。

1.明晰产权，加强宣传

处理社区养老产权问题，关键是产权清晰，减少干预，为社区创造良好的自治环境。现在我国处于市场经济发展时期，政府的过多干预，反而会造成社区依赖政府，导致工作效率低下。政府必须合理放权，让社区自主决定社区养老的宣传经营和投资决策。放权并不是否定政府在社区养老中的作用。政府可通过法律和政策，采用宏观调控的手段指导和支持社区养老机构。在市场的运作下，社区才能更合理地利用有限的资源发挥最大的效益，社区养老模式才能逐渐普及和发展。

社区养老未能被多数人接受，原因在于渭南市社区对社区养老模式的宣传力度不够。渭南市各社区首先需要做好规划，找到合适的社区，如拥有较多普通职工的社区，他们担负着比较沉重的工作，时间和经济又不很宽裕，那么社区养老这种既方便又实惠的养老模式更为容易被接受；接着就是在宣传上重点突出社区养老的优势，抓住人们更愿意接受好的事物的心理特点，必须体现出机构是针对老年人的字样；最后可以采取一些优惠政策，先让居民接触社区养老，一旦该模式深入人心，社区养老便可广泛应用，既能减轻居民的压力，又有利于社区养老进一步完善。

2.完善人事，保证秩序

人事管理包括人员的招聘、录用和培训。“在现有的社区养老人员机构的基础上，社区自身要通过各种渠道加强对养老服务专职人员的职业培训，使培训工作做到经常化和常规化；广泛吸纳社区服务民间组织的工作者，以专业化发展为导向尽快提高各类社区工作者的职业素质；选拔优秀的专职工作者从事社区服务的管理工作，吸收更多的年轻专业人才加入社区养老服务事业中，逐步提高社区养老服务的管理水平。”[4]这将为渭南市已经完成社区养老建设的社区以及准备进行社区养老机构建设的社区提供了良好的思路。各个社区日间照料中心虽然人员不足，也缺乏专业的技能，但是，他们通过自学相关知识以及到其他城市社区学习管理经验，在很大程度上促进了社区养老的建设。

提高针对性不仅仅是对老人提供免费服务，还应该体现在对高龄老人和身体条件差的老人的特别关照。如解决就餐秩序关键在于分组排队，在就餐点设立两个窗口，一个面向60～70岁老人，另一个对高龄及身体条件差的老人开放，并要求大家遵守排队秩序、相互帮助。遵守章程首先要强化工作人员的意识，让“无规矩不成方圆”的观念深入人心，然后还需要相应的监督。秩序问题的顺利解决，老人心里得到满足，便能有效促进社区养老规模的扩大。

3.制度约束，健全设施

责任管理方面，朝阳社区日间照料中心采取的方式具有可鉴之处。首先，每天对老人进行身体情况登记，接受健康老人；然后活动期间叮嘱老人注意各方面的安全；最后，在楼层各处安装监控设备，时刻关注老人的举动。值得注意的是还需通过有效的制度加以保护以及通过签订责任协议加以制约，只有做好各方面工作，处理问题才能得心应手。

养老基础设施是发展社区养老的基石，社区服务是社区养老的推动因素，两者是提高老年人生活质量的保障。图5数据显示33.75%和35%的老人希望通过健全服务设施和完善服务项目来提高养老服务。政府在社区规划建设中充分考虑养老服务设施的规划，如建立老年人日托中心、社区家政服务中心、老年活动中心、老年康复中心、老年生活用品配送中心等，以满足老年人的多元养老需求[5]。只有老人的心灵得到满足，社区归属感得到提高，才能促进社区养老模式的推进。

4.拓宽渠道，政府补助

政府面临着各方面的经济压力，而社区力量又微乎其微，为保证社区养老模式的顺利开展，只有凭借社会的力量，依靠社会团体、非营利性组织、个人和政府及社区的合作才能缓和经费矛盾。在社会各方面力量的支持下，朝阳社区日间照料中心于2014年完成建设并开始运营，中心楼层在社区工作人员的协调下由员张村提供，但房屋的租金由政府承担，健身设备以及其他设备由残联支持，其余社会力量分别在其他方面起作用。社会的力量是宝贵的资源，只有在整合各方面的资源下并落实到位才能促进社区养老又好又快发展。

朝阳社区日间照料中心试运营期间，不收取服务费，午餐收费只需5元，机构完全处于经济紧张的状态，但它至今仍运营良好，其中的原因就是政府提供大量的资金支持。服务费和餐补费都由政府提供，体现了政府对老人的关爱和对社区养老发展的支持。调查中了解到许多老人进入日间照料中心的初衷是免费服务和低廉的午餐费，老人表示中心试运营结束后，他们会因为400元的服务费而放弃继续留在日间照料中心，这对社区养老又是一个巨大的冲击，政府不仅要给机构提供补助，还需给支持社区养老的老人提供补助，把老年人按经济收入、身体状况、家庭状况划分为不同类别，确定养老补贴的不同标准。多措并举保证大家的利益才能推动社区养老的进步。

渭南市社区养老具有广阔的发展前景，在政府政策指导以及社会各团体组织的大力支持下，相关部门应加强社区基础设施建设，健全各项服务功能，从而实现社区养老模式的可持续发展。

(指导教师 李永生)

[1] 浅谈人口老龄化背景下贵阳市社区养老服务体系.[EB/OL].(2010-12-23)[2011-07-04].http/www.Chinanews.com/gn/2010/12-23/2743098.shtml.

[2] 叶响裙.中国社会养老保障：困境与抉择[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[3] 付林,李志宝.黑龙江省城市社区养老服务发展对策研究[J].全国商情，2010，(1):15-17.

[4] 王洪华.城市社区养老服务问题的研究——以长沙市天心区为例[D].长沙：湖南师范大学硕士学位论文，2010.

[5] 王连青.中国城市社区养老体系建构研究[D].上海：同济大学硕士学位论文，2006.

【责任编辑 曹 静】

Situation and Countermeasures of Pension in City Community in Weinan

LUO Yong-rong

(School of Economics and Management, Weinan Normal University, Weinan 714099, China)

With the population’s aging, the elderly increases gradually, which has become the key of national policy adjustment and institutional reform, and also has a certain impact on social stability. Through analysis of the condition, model and operation degree of Pension in Weinan community, we think that Weinan pension in city community lack of resident awareness, relevant institutions, facilities, professional staff and the specific management policy need to increase propaganda, clear responsibility, strengthen the construction of infrastructure, train full-time service personnel and improve relevant system, which can solve the problems of community pension.

community pension; aging; Weinan

C913

A

1009-5128(2015)12-0093-05

2014-09-21

渭南师范学院大学生创新创业训练计划项目：渭南市社区老年人生活状况调查及改善对策(2014XK037)

罗永荣(1991—)，男，福建长汀人，渭南师范学院经济与管理学院2011级本科生。