无纸化办公对提升档案管理效率的思考

杨芳芳 韦劼群

（1.南宁市国土资源档案馆 广西南宁 530022；2.广西广播电视大学教育技术中心 广西南宁 530023）

当今世界，计算机信息技术和网络技术相互交织、互促发展，大量新技术新方法进入到了政府和机关的办公中，为档案管理工作现代化提供了广泛的应用空间。科技进步带来了优势，也是对当前的档案管理工作的挑战。文章联系自身的工作实际，在无纸化办公发展的趋势下就档案的现代化管理及其应用进行探究，提升档案管理的效率和管理水平。

1 无纸化办公的特点

OA系统（即办公自动化系统，为Office Automation的缩写），20世纪50年代兴起于美国等西方国家，是发达国家为了解决办公业务量急剧增加而导致对企业生产率产生巨大影响的问题，进而发展起来的。到了20世纪70年代中期则获得快速发展。OA系统通过利用计算机技术及通信技术为手段的人机综合信息系统来提高办公效率，达到自动化处理的目的。它是一项综合性的跨学科技术，它的产生大大提高了日常的办公效率，同时改变了传统的办公方式。

其主要方式是引入了工作流的概念，利用灵活的电子公文传阅流程替代以往的纯手工化流程，使企业及单位人员可以方便快捷的共享信息，各类电子文件能迅速而准确的送达指定位置及对象。由于把收到的纸质文件全部数字化（如利用扫描仪把纸质文档扫描成电子版本），文件管理人员把收到的电子文件直接录入进OA系统，并呈送给相应人员处理（如领导进行阅批）。整个过程可以忽略传统流程中必须的打印装订、手工分阅、回收保存等环节，实现了无纸化的流程。这极大的降低办公纸张和打印设备耗材的用量，把办公人员从传统的劳作方式中解放了出来，大大节省了人力、物力、财力。

OA系统实现了信息共享、辅助办公、规范流程、提高效率，“无纸化”是其外在的一种表现形式。其过程是把传统的档案信息数字化，在这过程中会生成电子文件（数字设备及环境中生成，以数字信息的形式存储于依赖计算机等电子设备进行阅读及处理的磁盘磁带和光盘等载体中，并可以在通信网络上传递的文件）。而与纸质档案相对应的电子档案，是指通过计算机磁盘等设备进行存储，相互关联的通用电子图像文件集合，通常以案卷为单位。档案分为通用档案（文书、科技、会计、声像、电子、实物）和专业档案（各机关单位在其职能活动中形成，有特定的信息且在同级单位中不具备共性）。

图1 “三位一体”档案数字化

无纸化办公与档案管理的无缝连接，极大地提高档案管理工作效率，也降低了工作的成本，大大方便了档案资料的收集、整理等工作，同时可实现高密度的永久保存档案资料。与传统档案管理相比，由于数字化的引入，在查询和利用方面，可为用户提供更准确、快速实时的信息服务；安全管理方面，可以更加安全的加密保护档案资料，也支持快速统计和分析基础数据。

2 当前无纸化办公和档案管理的问题

无纸化办公改变了传统的业务流程，在电子信息管理系统的支撑下，形成了文件从生成、流转、到归宿的文档一体化，即在办理各项业务的同时，建立了档案，同步实现了档案管理所需的录入、修改、查询等各项工作，文件信息流在系统中流转。

图2 档案文件信息流

2.1 档案意识需加强

由于推行无纸化办公，从而促进了“双套制”(同时保存同一份文件的电子版本与纸质版本)的形成，其融合了电子档案与纸质档案的优势，既发挥了高效存储与检索功能，也保护了纸质档案。但仍有多数人认为其两种类型相同内容的文件并发保存的状况，导致人力、物力与财力的浪费，这种形式利弊参半，所以推进无纸化办公建设的积极性不强。这也是因为他们对电子文档及其存在的技术环境还不熟悉、不确信，思想仍停留在纸质文件时代，缺乏对电子文件的长久保存及可用性的认知。

2.2 无纸化程度有待提高

无纸化办公虽已推行多年，但由于工作流程和公文处理机制还不完善，有时还由人工对文档进行检索和传阅操作，继续延续着传统观念和管理模式，不仅使得办公系统没有得到合理的利用而造成浪费，而且还导致了这部分档案在归档过程中的繁琐程序。

2.3 电子档案保存安全性不足

从经济条件考虑，目前对电子档案的备份采用较多且较易操作的方法是光盘数据备份。光盘备份后普遍存在的问题是：不按规定归档、保管环境不符合要求、未定期检查及重新备份等，这对电子档案的安全保护和长期保存造成很大的威胁。

2.4 系统建设中协调与沟通不够

从推行无纸化办公的进程来看，在一个单位内部常常会出现各部门各自为战的现象，在没有做到统一领导的情况下，部门之间缺乏沟通，很难实现系统及功能的统一规划和统一设计。

2.5 电子文件归档缺乏制度

为了规范管理，已经实现无纸化办公的单位制定了一些内部管理规定，但大多主要从提高办事效率、规范系统操作流程等方面做出要求，而对电子文件的形成和电子档案的移交、归档等未明确。

2.6 权限不清晰导致利用率低

电子文件在业务环节形成，电子档案在电子文件完成归档后形成，两者都需要解决信息共享和实时利用的问题。在实际工作中，因不能科学合理的设置角色权限，造成了大量信息数据不能满足利用的怪象。如何解决提高利用效率的同时保证信息安全的问题，已是当务之急。

3 解决对策

由于档案管理思维的固化及电子档案和纸质档案管理的不统一，为无纸化办公的深入开展以及信息数据的共享带来了很大的阻力，怎么突破档案管理的瓶颈，是我们面临的挑战。

3.1 提高认识，正视无纸化办公

无纸化办公的出现，对很多人来说还是一个新事物，随着信息化的广泛推进，无纸化办公将会全面铺开，各类信息系统也会层出不穷，我们要认识到这是一个必然的趋势。发达国家在信息化进程中一直把推动“无纸化”作为信息化的战略目标，在我国进行全面改革之时，党中央不断重申提高行政审批效率、加强资源节约等要求，可见无纸化办公具有深远的意义。我们必须转变观念，积极参与，主动应用，如通过教育培训、普及推广、完善技术等手段，逐步推进实施无纸化办公。

3.2 构建大系统，实现一库管理

无纸化办公系统的使用要面向一个单位的所有部门，各部门职能不同，对系统功能的需求也不相同。构建大系统，必须从全局出发，明确目标，考虑经济、技术条件、运行环境等因素，权衡各种技术和实施方法的利弊，合理使用各种资源。这就要求在无纸化办公系统设计初期，单位内应确定牵头部门，开展系统分析，将信息部门、业务部门和档案部门反映的需求进行充分考虑，为系统具体设计奠定基础。根据实际条件开发完成的系统，在各部门的功能模块之间应建立有横向通道，使电子文件从收件环节，经过业务办理环节，最后到归档环节，实现一库管理。

图3 系统总体结构

现今，一个政府职能部门内，同一申请单位（或申请人）在各项审批业务的受理环节中，重复提供相关的材料的现象经常出现。如数据一库管理已经实现，那么申请单位（或申请人） 只需在最初的业务受理环节提供相关资料，则资料会实时共享到其他业务环节。这样不仅规范了资料样式及业务流程，也解决了档案的归档和保管的问题。同时，政府职能部门的窗口工作量也会大幅度减少，进而会提升服务质量和水平。

3.3 建立健全电子文件管理制度

传统规范纸质文件和纸质档案的各项管理制度依然可以面对电子文件和电子档案的收集、整理和保管管理等方面，但毕竟电子文件本身载体和存在方式与纸质文件发生了根本性的变化，且原有的各项管理制度在制订时没过多考虑到电子文件和电子档案，所以，在实际工作中，不能将“无纸化办公”生硬地照搬到档案管理上，档案管理是要依据相关法规进行处理。我国的行业标准《电子文件归档与管理规范》指出，电子文件形成单位必须指定专门机构或人员负责对电子文件的形成、收集、积累、鉴定、归档及电子档案的保管实行全过程管理与监控，保证管理工作的连续性。我们可以这样理解：各类单位及档案管理部门明确责任和任务，从自身职责范围入手，进一步修改、补充和完善原有的制度，在生成文件时要根据电子文件和电子档案的特点，有针对性的制订科学的、便于操作的各项管理制度（如电子文件的催办、收集、电归档制度及电子档案的查阅制度等）。

3.4 坚持档案保管的“双套制”

在日常工作中必须坚持电子档案与纸质档案同保管的办法，进一步提高电子档案的安全性，避免因档案丢失而导致的损失。即除了保存电子档案外，还要根据保存价值及保管期限将其打印成纸质文件，并按照档案管理实施细则的要求进行分类、立卷和保管，从而实现“双保险”。同时也要注意，以年度为单位保存的电子档案必须与实物的纸质档案相对应，两者相辅相成，不可分割。

另外，值得一提的是，在现实工作中，电子档案的利用率远远高于纸质档案，所以，我们在保证档案的统一性和唯一性的同时，要考虑成本投入的问题，避免为了搞纸质档案管理而得不偿失。

3.5 确保信息数据的法律效应

当前，我国及大多国家都相继颁布了各类《电子签名法》和相关法律，以法律的形式确认数字化信息在社会交往与经济活动中的法律地位，同时须具有凭证性的条件。即电子文件必须使用数字水印、电子签名和数据加密等技术对电子原件进行保护，通过这些技术，保护电子文件的法律效益。具体为：

（1） 数字水印技术使电子文件在利用过程中的版权受到保护。

（2） 电子签名技术鉴别电子文件是否被非法篡改。

（3）数据加密技术对电子文件进行加密压缩保护，防止非法拷贝打开。

电子档案则使用添加归档标识的方法保证其归档依据。首先分类整理归档电子文件，同时采用计算机软件技术读取电子文件的机读数据，自动生成与归档纸质文件相对应的电子档号章，电子档案含有电子档号章，这更好地体现了档案的法律依据。

3.6 信息数据的利用

无论是电子文件还是电子档案，只有充分得到利用才能体现其应有的价值。有些材料可以完全公开，有些材料则需要保密。要保证信息利用安全，必须建立层次分明、角色明确的信息利用机制，有稳妥的安全保密措施，如利用权限功能能够分配、控制，利用申请功能实现流程化并可多级审批等等。也就是说，不管是在局域网还是互联网，在线查阅电子文件与电子档案必须要进行控制，要在规范的系统查阅环境下才能阅读，利用信息资源过程应做到方便快捷、科学管理。

3.7 信息数据的保管

为了保证信息数据的绝对安全，避免因计算机网络的黑客入侵、木马病毒、人为错误操作等对数据造成破坏或丢失，一定要做好数据备份和恢复工作。而电子文件的特殊性，也决定了其保管的特殊性。数据备份（对数据库、电子档案）可从以下几方面考虑：一是源系统按照设定的时间段自动备份和增量备份，二是进行脱机耐久载体备份，三是实现异地备份，四是数据备份后的保管环境须符合国家相关规定。

3.8 建立数字档案系统

传统档案馆的数字化建设并不是一蹴而就的过程，而是一个循序渐进的过程。首先，建立档案馆的计算机自动化系统，对日常业务与档案管理进行数字化，实现工作的自动化管理。同时搭建高速高效的档案信息数字化传输平台，对馆藏档案进行数字化，并输入档案数据库，从而达到一体化的管理和资源共享。

依托于计算机网络技术，对数字化的馆藏内容进行共享，构建使用便利、大范围、无时空限制的信息知识中心。用户使用计算机网络终端可以突破时间和地理条件的限制，方便快捷地对数字档案馆系统进行查询和调阅档案信息。

图4 数字档案应用系统

4 小结

无纸化办公是对政府和机关办公的历史性革命，在实际工作中，随着实践认识的加深和办公自动化系统的改进，必须加强档案工作与时俱进的能力。面对档案工作中出现的一些新问题，档案部门应主动协同其它部门，建立和完善工作体系，积极研究和解决问题，不断提升档案系统的服务能力。