北京市卫生应急体系的发展与展望

北京市疾病预防控制中心 周素梅

北京市疾病预防控制中心卫生应急中心始建于2000年9月，是全国疾病预防控制系统中第一个专门为应对公共卫生突发事件而成立的专业机构。经过近14年的发展、历次突发事件的检验和磨练，卫生应急体系基本形成。

卫生应急与卫生应急体系

卫生应急是指在突发公共卫生事件发生前和出现后，采取相应的监测、预测、预警、储备等应急准备，以及现场处置等措施，及时对产生突发公共卫生事件的可能因素进行预防和对已出现的突发公共卫生事件进行控制；同时，对其他突发公共事件实施紧急的医疗卫生救援，以减少其对社会、政治、经济、人民群众生命安全的危害。卫生应急体系以“一案三制”（即应急预案、应急体制、机制和法制）建设为重点，建立卫生应急各项制度，强化疾病预防控制体系、医疗救治体系、卫生监督执法体系等公共卫生服务体系建设，不断提升应对突发事件的能力。卫生应急与卫生应急体系是相互联系的两个概念。

北京市的卫生应急工作实现了组织管理和指挥体系从无到有、管理职能从分散到集中、管理方式从经验管理到依法科学管理、工作重点从重处置到预防与处置并重、协调机制从单一部门应对到跨部门协调联动的卫生应急管理的“五大”转变。卫生应急工作在有效防范、及时应对各类突发公共事件中发挥着越来越重要的作用。

卫生应急体系发展的三个阶段

第一阶段，领导关注阶段。2001年，北京市翟鸿翔副市长在北京市卫生工作会上指出：“2000年，我市已初步建立起新的卫生防病应急体系，建立了北京市突发疫情、重大中毒事故应急处理中心，专职处理公共卫生突发事件。这个应急体系的建立非常必要，我想它在职能和作用上，应该区别于急救中心，首先它对应的是人的群体而不是个体，在平时，它应该是重大疾病监测、预测中心，是处理公共卫生事件的研究中心，一旦发生紧急情况，它应该发挥指挥中心和快速反应部队的作用。” 2002年5月，中共北京市第九次代表大会上提出要“大力加强农村卫生工作，积极发展预防保健体系、公共卫生应急体系和医疗急救体系，健全社区卫生服务网络，逐步完善新型社会医疗服务体系。”这是建国以来首次在党的会议上提出要发展公共卫生应急体系。

第二阶段，队伍组建与应急物资储备阶段。卫生应急中心以科学、客观、公正、权威、公开、有效的原则，本着为政府分忧、为百姓解难的目的开展日常工作。按照平战结合、应急为主的原则，北京市共组建了20 支应急处理小分队，分布在16 个区县和市疾控中心，共有应急处理专业人员626 人，涉及5 大卫生和传染病预防控制等专业。

应急处理装备在市级层面上形成了一个基本完整的体系。由现场指挥车、现场快速检测流动实验室、现场消毒清洗车、现场装备运输车和现场卫星影像传输车等现场快速机动系统，结合大屏幕指挥系统，共同构成了卫生防疫应急处理的综合指挥、现场控制、现场检验、现场分析和远程指挥协调系统。

第三阶段，扩展与合作阶段。在一案三制的体系内，收集整理中央政府、北京市政府、北京市卫生局和市疾控中心内部的各种应急预案与方案，逐步完善卫生应急的体制、机制和法制建设。明确应对突发公共卫生事件预警、决策指挥和现场处置等各个环节的职责，建立联动机制。现阶段，卫生应急中心是北京市人民政府人民防空办公室下属防化防疫专业队、北京市公安局反恐怖工作领导小组成员单位、北京市重大动物疫情防控办公室联络单位，并与北京市质量监督检验检疫局、中国疾病预防控制中心、解放军疾病预防控制中心、各区县疾控中心等相关部门建立了合作机制与信息互通机制。确定了在处置突发公共卫生事件时达到纵向一致、横向协调的工作基础。在北京市卫计委的领导下，与中央在京各部属医院、研究所、大专院校等单位也建立了良好的工作关系和网络实验室，充分利用和发挥了首都卫生资源丰富的优势，实现了科学决策、统一指挥、属地管理、分级负责的原则下反应及时、保障有力。

各阶段的重要工作

2000年至2014年的十多年间，北京市卫生应急队伍经历了数次突发公共卫生事件的严峻考验。

突发事件及大型活动保障

（1）2001年“911”以后应对“白色粉末”恐怖袭击事件200 余起。

（2）2003年成立抗击非典指挥协调组，有效控制了传染性非典型肺炎疫情。

（3）2004年4月，承担“北京京都黄金冶炼有限公司重大氰化氢泄露事故”的现场调查、泄露物质污染范围跟踪监测以及评估工作。

（4）2005年1月东南亚海啸发生，国际救援队在斯里兰卡灾区开展了长达半个月左右的医疗救援工作，应急中心对卫生防疫队伍的人员素质、专业水平、应急能力以及与他国救援人员的配合进行了探讨，为今后突发灾害应急救援卫生防疫模式的构建奠定基础。

（5）2008年汶川地震，应急中心组织救援队伍到地震重灾区开展卫生防疫工作。在这次抗震救灾中，北京市突发公共卫生事件标准化应急反应体系得到充分验证。

（6）2008年奥运会保障工作，展示首都疾病控制系统控制各种突发公共卫生事件的能力。

（7）中华人民共和国建国60 周年保障工作。在国庆游行卫生保障的同时，北京市40 人的生物反恐应急分队队伍昼夜值守。

（8）2012年7月21日，北京市遭遇60年来罕见的特大雨灾，部分山区遭受洪涝灾害，受灾群众近2 万人，经济损失达数亿元，灾害发生后第二天，应急中心人员迅速就位。

卫生应急演练

（1）2000年9月“人民防空”综合性大型演习。

（2）2003年10月“长城2003”大型反恐怖工作演练。

（3）2006年12月参加“长城3号”国家反恐怖演习。

（4）2007年9月北京-赤峰鼠疫应急处理实战演练。

（5）2008年七省市联防鼠疫演习。

（6）2010年8月突发公共卫生应急处置演练。

（7）2012年5月中国卫生应急演练。

（8）2012年11月首届中国卫生应急学术论坛装备展示。

专业进展

引进国内外新的技术方法、理论观点，探索国内外卫生应急研究趋势等。

在应急建设方面的理论与实践

先后发表了《GIS 系统在卫生防病应急处理工作中的应用》、《流感样病例监测系统数据异常波动与预警分析》、《卫星通信在突发公共卫生事件处置中的应用》、《汶川地震后的卫生防疫对策》、《浅析反恐专业队伍处置能力的训练》、《化学危害的防御对策》、《突发公共卫生事件风险评估研究进展》、《建立卫生应急标准体系的初探》、《浅谈卫生应急培训体系建设》，这些文章在我国卫生防病应急体系建设上起到了一定的领引作用。

科技为先，在研究卫生应急理论与技术方面

在北京市外国专家局的大力支持下，首先开展了《北京市突发公共卫生事件标准化应急反应体系建设研究》、《公共卫生应急体系建设与应急管理规范化研究》、《突发公共卫生事件应急物资储备与物流管理模式研究》，邀请了美国、法国专家来华，对18 个区县疾病预防控制中心的应急处理能力进行调研，包括：事件发生前期应急处理人员储备力量、应急物资储备情况、政策资金支持情况；事件发生时应急处理人员反应能力、现场调查处理能力、实验室检测能力；事件结束后应急处理效果评估等。

完成北京市科委《北京市甲型H1N1 流感防控关键技术研究》、《北京市甲型H1N1 流感应急物资储备研究》项目；北京市质量技术监督局《卫生应急标准体系框架研究》项目。

参与制定了一些北京市质量技术监督局地方标准研制，如《卫生应急最小工作单元装备技术要求》、《公共卫生应急培训规范》、《卫生应急队伍组建通则》、《医用一次性防护用品使用标准》、《卫生应急样本采集技术规范》等。

展望

卫生事业发展“十一五”规划纲要中提出：保证卫生事业发展的重要措施之一就是完善突发公共卫生事件应急机制。北京市卫生应急工作目标是：进一步完善规范突发公共卫生事件应急机制，推动应急法制化建设；全面提高对突发公共卫生事件的预警、指挥和处置能力；完善突发公共卫生事件的联防联控机制，形成统一指挥、布局合理、反应灵敏、运转高效、保障有力的突发公共事件卫生应急体系。