农村集体经营性建设用地入市定价空间的经济学分析

刘 玲，邹文涛，林肇宏，陈诗高

(1．海南大学经济与管理学院，海南海口570228;2．海南大学发展规划处，海南海口570228; 3．中国热带农业科学院科技信息研究所，海南儋州571737)

农村集体经营性建设用地入市定价空间的经济学分析

刘 玲1，邹文涛2，林肇宏1，陈诗高3

(1．海南大学经济与管理学院，海南海口570228;2．海南大学发展规划处，海南海口570228; 3．中国热带农业科学院科技信息研究所，海南儋州571737)

当前政策已明确允许农村集体经营性建设用地与国有土地“同权同价”入市，其定价问题既有技术性因素，更有经济性因素。农村集体经营性建设用地存在的数量不清、结构不明等问题，与农村集体参与下建设用地市场的全国垄断竞争和区域寡头垄断性质，共同决定了农村集体经营性建设用地供应者面临的狭小定价空间。因此，必须有效规范地方政府的土地征收行为、设定合理的工业用地与商住用地比例，并完善各项入市的基础性工作，才有可能扩大农村集体经营性建设用地的定价空间，切实提高农民的土地收益。

农村集体经营性建设用地;入市;定价空间;经济学分析

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已明确允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地以出让、租赁和入股的方式，与国有土地同权同价、同等入市，从而达到建立城乡统一的建设用地市场的目的。2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，会议指出改革应在试点基础上有序推进。按照上述政策要求，农村集体经营性建设用地将与国有土地“同权同价”进入土地市场，但如何定价是后续的制度设计亟待解决的问题。

基准地价评估方法是学界对集体建设用地研究的重点内容之一，其中有不少学者提出借用国有建设用地评估方法，以零星区、集中使用区或划分均质区，运用成本逼近法、收益还原法等进行评估［1-4］。另有一部分研究认为集体建设用地与国有建设用地不仅所有权性质不同，且在政策支持程度、市场交易完善度等方面的差异也非常大，因而集体建设用地的地价评估不能完全比照国有建设用地，而应在其基础上有所修正［5-8］。还有学者通过研究农村集体建设用地价格的影响因素，将分级定价与多种评估方法相结合，采用平均值法确定各类用地的基准地价［9］。这些研究大多试图从技术角度解决集体建设用地的定价问题。但是，集体经营性建设用地入市的政策许可，将促使土地作为商品进入市场，市场上商品的定价不仅是一个技术性问题，同时也是一个经济学问题，从经济学角度探讨其定价空间具有重要的现实意义。

一、农村集体经营性建设用地的数量及构成问题

宅基地、公益性公共设施用地与集体经营性建设用地等三大类是业内通常对农村集体建设用地的划分。因此，研究中所讨论的建设用地并不包括宅基地，而仅仅指生产经营性质的、符合规划和用途管制的农村建设用地，如乡镇企业用地等。

(一)数量不清

数量统计不够规范是集体经营性建设用地的常见问题之一。主要缘于:首先，集体建设用地大多没有经过严格的确权登记和统计;其次，很多乡镇没有严格的规划，或是有规划却未有效执行，导致相当比例的用地不合规、不合法;第三，宅基地与集体经营性建设用地混杂，比较常见的现象是，居民在宅基地上建房，一楼主要用于商业服务业的经营，二楼及以上部分用于居住，使得这部分土地事实上兼有宅基地和经营性建设用地性质。甚至，在部分偏远的乡村，基层管理者认为该处没有集体经营性建设用地，即数量为0。有关资料显示，北京市从2014年开始为集体建设用地使用权确权，至2014年年底，北京批准使用权的集体建设用地仅占1%［10］。可见，集体经营性建设用地普遍存在数量模糊和超量利用的问题，一方面，数量模糊对土地受让者来说可能意味着风险;另一方面，超量利用使得严格意义上能入市的建设用地数量将是一个常数，土地供给曲线是一条垂线。

(二)结构不明

集体经营性建设用地数量的模糊状态导致其结构不清晰。调查发现，很多地方将已倒闭的中小学校占用的集体土地租与企业使用，但其土地性质是公益性的，并未办理土地转用手续。同时，大量的宅基地事实上承载有商服功能和居住功能，其用地性质更多是属于宅基地。而《决定》所允许入市的集体建设用地并不包括宅基地，因此，从理论上来说，能入市流转的集体经营性建设用地主要包括工矿仓储用地和商服用地，但从现实层面上看，则主要涉及工业用地［11］。

二、农村集体参与下建设用地市场的经济学性质

根据前面的分析可知，能入市流转的集体经营性建设用地主要涉及工业用地，因此，此处所需讨论的农村集体参与下的建设用地市场性质，事实上是工业用地市场性质。众所周知，在《决定》出台之前，根据我国《土地管理法》的规定，集体建设用地仅限于乡镇企业、村民住宅、乡村公益事业和公共设施等建设用途，其他单位和个人如有需要，都必须使用国有建设用地。据此可知，从区域层面看，城市一级工业用地市场是一个完全垄断市场，地方政府是唯一的供给者，但工业用地的需求方是在全国甚至世界范围内流动的生产者，因此，从全国层面看，工业用地市场是竞争性较强的垄断竞争市场，有较大的需求弹性［12］。

《决定》准许农村集体经营性建设用地通过出让、租赁以及入股的方式，与国有土地共同进入土地市场，意味着原来政府完全垄断区域土地市场的局面将被打破，区域一级土地市场上将出现多个供给者，包括代行国有土地所有权的地方政府和各农村集体经营性建设用地的所有者农村集体。但完全垄断的打破并不意味着垄断程度的大幅降低和竞争程度的极大提高，原因在于土地这一商品的特殊性和土地市场的区域性。

首先，土地作为商品具有显著的异质性。土地的不可移动性决定了市场上不存在完全一样的两块土地，且土地的市场交易事实上是土地权属的交易，受地块位置、面积、配套设施等土地条件的影响较大。一方面，国有建设用地较之集体建设用地有着天然的优势。国有建设用地通常位于城市地区，基础设施较为完备，权属性质较为明确，引发纠纷的可能性相对较小，且管理制度等相对较为完善。另一方面，集体建设用地通常位于农村，与城市有一定的距离，基础设施相对不够完备，且可能因权属性质模糊而引发纠纷，管理制度等也不够完善。因此，在不考虑价格的条件下，国有建设用地在市场上无疑能更好地满足需求者，这就为地方政府在建设用地市场上的寡头地位奠定了基础。

其次，土地市场具有明显的区域性。土地的异质性特点决定了土地市场的区域性。尽管从全国层面看，工业用地市场是竞争性较强的垄断竞争市场，但集体建设用地在地块面积、基础设施、管理制度等方面较之国有建设用地的天然劣势地位，使其难以具备参与全国竞争的条件，仅能与同区域范围内的国有建设用地共同构成一个区域性的工业用地市场。

如此，在区域性的工业用地市场上，地方政府凭借具备天然优势的国有土地，依然能在很大程度上保持其在市场上的垄断地位，工业用地市场仅从完全垄断走向垄断色彩依然较为浓烈的寡头垄断，地方政府则是市场上占据支配地位的大寡头。

三、农村集体在建设用地市场上的定价空间

地方政府一方面是全国垄断竞争型工业用地市场的参与者，另一方面又是区域寡头垄断型工业用地市场上的大寡头。这种双重角色决定了地方政府在区域工业用地市场上占据价格领导地位，但其价格的决定又不可避免地受到全国工业用地市场的影响。

(一)区域市场上的定价模型

土地与土地市场的特点决定了区域工业用地市场是寡头垄断市场，且地方政府是占支配地位的大寡头，因此，区域市场上的定价模型就是一个典型的支配型价格领导模型，如图1所示。图1左图中的SF曲线表示市场上的追随者即农村集体经营性建设用地供给者的供给曲线，已有调查结果表明，超量利用是目前各地集体经营性建设用地普遍存在的问题，因此，符合《决定》要求能入市流转的数量可视为一个常数L0，其供给曲线就是一条垂线SF。曲线D代表工业用地的市场需求曲线。地方政府作为市场参与者和行政管理者的双重角色出现在土地市场上，易于知晓农村集体经营性建设用地的供给曲线，因此，可以推导出每一个价格水平P0、P1、P2条件下剩余的市场容量L1-L0，L0-L0，L2-L0，从而得出地方政府自身的需求曲线，即右图中的D0。进而地方政府根据利润最大化的原则MR0=MC0来决定土地供给量LG和土地价格P0。集体经营性建设用地的供给者制定的出让价格如果高于P0，必然会导致市场份额的丧失。因此，农村集体只能被动地以政府制定的价格P0或更低的价格出让土地。

(二)全国市场上的定价模型

全国性的工业用地市场是竞争性较强的垄断竞争市场，其需求弹性较大［11-13］，其需求曲线较为平坦，如图2中的曲线D所示。由于地方经济发展是目前中国政府官员晋升时的主要政绩考量指标，招商引资成为积累政绩的主要途径，在各种限制和制度约束下，土地成为地方政府引入资本的核心工具。因此，地方政府为了能在招商引资的竞争中取胜，竞相制定低价或“零地价”的工业用地出让价格来吸引投资者［14］。如图2所示，面对较为平坦的工业用地需求曲线D，供给者即地方政府如果将出让价格从P1降低到P2，出让的土地面积就从L1增加至L2。如果把图2中土地出让面积的扩大视为招商引资的增加，则不难看出，地方政府若要最大限度地招商引资，势必会最大限度地降低土地出让价格，因而各地工业用地价格出现“零地价”甚至“负地价”就不足为奇了。

低价出让工业用地并不会对地方财政收入造成太大的压力，因为工业制造业发展所带来的“溢出效应”包括对本地消费型服务业的推动，服务业的发展直接拉动了对商住用地的需求。但与工业用地“全国性买方市场”不同的是，商住用地是“区域性卖方市场”，需求缺乏弹性，且商住用地供给被地方政府垄断。如图3所示，商住用地的需求曲线D较为陡峭，出让价格由P1提高至P2，用地需求由L1减少至L2，减少的幅度很小。所以，地方政府可以通过提高商住用地的出让价格，获取高额土地出让金来缓解财政收入的压力。《决定》中并未允许农村宅基地入市，很多地方农村集体的商服用地与宅基地混杂在一起，难以区分。因而，地方政府在商住用地供给市场上的完全垄断地位并未因《决定》的出台而改变，如此一来，地方政府低价出让工业用地的动机依然难以改变。

综上可知，《决定》出台之前，地方政府为在全国招商引资竞争中获得优势而采取“以地引资”策略，低价出让工业用地;再利用工业制造业带来的“溢出效应”和商住用地市场上的完全垄断地位，高价出让商住用地，提高财政收入。《决定》出台之后，地方政府继续在工业用地市场参与全国竞争，在商住用地市场上完全垄断，仅在工业用地的区域市场上增加了一个新的角色即领导价格的大寡头。因此，其“以地引资”的策略依然具备可行性。

如此，地方政府仍然低价出让工业用地，高价出让商住用地，农村集体仅有在质量各方面都劣于国有土地的少量工业用地，商服用地量少且性质模糊，住宅用地尚不允许流入市场，因而，在工业用地出让市场上，集体经营性建设用地的供给者只能被动接受地方政府制定的低价格，或者以更低的价格吸引投资。这些投资所带来的“溢出效应”或促成集体商住用地市场的非法繁荣，或促进国有商住用地的旺盛需求。

总之，从《决定》的规定出发，结合目前各类用地市场的经济学性质和农村集体经营性建设用地的现实特征和问题，农村集体经营性建设用地供给者的定价空间是非常狭小的，只能等同或低于地方政府制定的国有土地出让价格。“保护价”等违背市场规律的措施可能会造成“有价无市”的资源浪费现象。

四、结论与建议

从目前的制度约束和集体建设用地的实际情况来看，集体经营性建设用地入市后，其价格从经济学角度来看只能随行就市。在地方政府的土地征收数量没有得到有效约束、国有工业用地与商住用地没有合适的比例控制的条件下，工业用地价格不断“探底”，农村集体经营性建设用地的定价空间异常狭小，因而入市对提高农民财产性收入的作用非常有限。如果通过制度设计使工业用地价格回归到正常范围，那么农村集体经营性建设用地的定价空间就会扩大，农民就有可能获得可观的土地收益。

首先，严格控制土地征收范围，规范地方政府的土地征收行为，防止城市随意扩张，使地方政府不能随意增加工业等非公益事业用地供给量，将国有土地供给在空间和数量上控制在一个相对合理的范围。如图4所示，征地行为约束较小时，如果工业用地需求没有显著增加(即曲线D没有往上移动)，而政府供给大幅增加(即供给曲线从S1向右移动至S2)，工业用地价格会随着供给的增加而不断下降(从P1下降至P2)。如果加强对征地行为的约束，如图6所示，则供给曲线S向右移动的幅度较小，在需求不断增加的条件下(需求曲线从D1往上移动至D2)，工业用地的价格会从P1上升至P2，体现其合理的价值。

其次，借鉴发达国家的城市发展经验，设定城市工业用地与商住用地的合理比例，促进城市国有土地出让结构的健康化，逐渐消除工业用地价格过低、商住用地价格过高的市场扭曲现象，促使各类用地价格向正常水平回归。在国有土地供给结构得不到有效约束时，地方政府会根据工业用地和商住用地的需求弹性人为地扭曲土地价格。如图5所示，商住用地在工业制造业的“溢出效应”带动下，需求曲线从D1向右移动至D2，但商住用地供给增量很少，仅从L1增加至L2，那么土地价格不仅不会下降至P2，反而会上涨至P3。如果设计合理的土地供给结构，使商住用地供给有较大幅度的增加(如图7所示)，工业用地供给增幅相对降低(如图6所示)，则商住用地价格会由图7中的P1降低至P2，工业用地价格会由图6中的P1提高至P2，从而实现各类用地价格的合理回归。

第三，完善集体经营性建设用地入市的各项基础性工作。如严格制定和完善乡村规划，明确符合入市条件的各类土地，做到“有规可依”;全面清查集体建设用地的数量，明确每一宗集体土地的性质，弄清各类集体建设用地的数量、权属，防范入市后可能产生的土地纠纷，减少用地风险;积极探索乡村基础设施建设融资渠道、商住用地和配套设施的开发模式，提高集体经营性建设用地的价值，给予农民分享土地增值收益的权利。

［1］刘泰圻，杨杰，周学武．集体建设用地定级与基准地价定价浅析［J］．南方农村，2007，12(5):17-20．

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［5］申琪．略论农民集体所有建设用地使用权流转价格评估［J］．亚热带水土保持，2009，21(1):40-42．

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［13］刘红．地方政府土地市场行为的经济学分析［J］．改革与战略，2009(1):15-17．

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［责任编辑:靳香玲］

An Economic Analysis of Pricing Space of Entering the Market for Rural Collectively-Operating Construction Land

LIU Ling1，ZOU Wen-tao2，LIN Zhao-hong1，CHEN Shi-gao3

(1．College of Economics and Management，Hainan University，Haikou 570228，China; 2．Development and Planning Office，Hainan University，Haikou 570228，China; 3．Institute of Science and Technology Information，Chinese Academy of Tropical Agricultural Sciences，Danzhou 571737，China)

While the rural collectively-operating construction land has been permitted to enter the market with the equal right and price as the state-owned land according to the current policy，its pricing is involved with both the technical and economic factors．Due to such problems as the unclear quantity and the unknown structure in the rural collectively-operating construction land，as well as the nationally monopolistically competitive and regionally oligopolistic nature of the construction land market under the rural collective participation，the suppliers of the rural collectively-operating construction land have to face the condition of a narrow pricing space．Therefore，it is suggested to effectively regulate the behavior of the local government’s land expropriation，set a reasonable proportion between the industrial land and commercial-residential land，and perfect the relevant infrastructure issues of entering the market so as to expand the pricing space of rural collectively-operating construction land and practically increase the farmers’land revenue．

rural collectively-operating construction land;entering the market;pricing space;economic analysis

F 311

A

1004-1710(2015)04-0051-06

2015-03-16

海南大学中西部高校提升综合实力工作资金项目;海南大学青年基金(qnjj1136);海南省自然科学基金项目(20157260);海南大学服务地方经济社会发展项目(qnjj1304)

刘玲(1982-)，女，湖南湘潭人，海南大学经济与管理学院副教授，博士，主要从事土地经济、土地管理等研究。

邹文涛(1981-)，男，湖北荆门人，海南大学发展规划处副教授，博士，主要从事农业资源开发和可持续利用等研究。