美国军舰进入南沙岛礁领海的可能影响及应对策略

金永明

(上海社会科学院 法学研究所，上海200020)

最近一段时间以来，针对南海问题的争议再起，引发国际社会的极大关注。例如，2015年5月12日，《华尔街日报》报道了美国国防部将派遣军舰军机进入南沙岛礁领海领空的信息，以确保所谓在南海的航行和飞越自由。5月20日，美国常务副国务卿布林肯在印尼雅加达出席会议时称，中国在南海填海造地等行为将引发地区局势紧张、不稳定甚至冲突。5月20日，美国P－8A 侦察机飞越中国正在建设的南海岛礁上空，遭到中国海军8 次警告［1－3］。对此，美国助理国务卿拉塞尔5月21日表示，美军的侦察行动“完全恰当”，并将继续在南海行使航行自由的权利［4］。5月30日，美国国防部长阿什顿·卡特在第14 届香格里拉对话会上发表题为《美国与亚太安全面临的挑战》的演讲，指责中方填海造地规模和速度史无前例，超过其他声索国总和;中国在南海的行动与国际准则和规范不“合拍”，美方对南海岛礁军事化前景及可能带来的误判和冲突风险深感忧虑，并呼吁各方立即停止“填海造地”。对此中国外交部作出强力回音，指出美方无视历史、法理与事实，对中国在南海早已形成的主权和权益说三道四，挑拨离间，并对中方正常合理的岛礁建设活动进行指责，中方对此坚决反对［5］。这一系列的言论和行为表明美国进一步介入南海问题，并有改变原先针对南海问题立场的趋势，将影响中国在南海的外交、主权、安全等问题，因此，分析其危害性及可能影响，并阐述中国在南沙岛礁的加固行为的合理性和合法性，就特别重要。

不可否认，美国军舰军机进入南沙岛礁领海领空的言行，起源于中国自2014年以来在南沙岛礁的扩建和加固行为。这种行为不仅受到七国外长在2015年4月15日通过的《海洋安全保障七国外长宣言》的关注，也被第26 届东盟峰会通过的主席声明(2015年4月27日)所言及。他们认为，中国单方面在南沙岛礁的加固及扩建行为，将影响南海区域的安全与稳定，并危及南海的航行和飞越自由，所以是影响南海安全的重要关注事态［6］①第26 届东盟峰会主席声明内容，参见Chinaman’s Statement of the 26th Asean Summit Kuala Lumpur ＆ Langkawi，27 April 2015，“Our People，Our Community，Our Vision”，paras． 59－62．。现以存在争议的军舰进入领海为例，阐述中国在南沙岛礁加固行为的法律依据，以维护和确保中国在南海尤其在南沙的海洋权益(主权和主权权利及管辖权)。

一、美国军舰进入南沙岛礁领海的可能影响

如果美国军舰没有经过中国政府的事先同意就进入南海岛礁领海，不仅违反中国法律，并将严重影响中国在南海的主权和安全利益，引起中美在外交、安全等领域上的严重对立，进一步加深中美两国在南海尤其在南沙周边海域针对航行自由的对立及风险，并影响区域安全和海洋秩序。

一般认为，美国在航行自由上的政策起源于《杜鲁门公告》(1945年9月28日)②关于《杜鲁门公告》内容，参见北京大学法律系国际法教研室编:《海洋法资料汇编》，人民出版社1974年版，第386－387 页。。《杜鲁门公告》指出，大陆架上的水域作为公海的性质以及公海自由和无碍航行的权利不受任何影响。而在南海航行自由上的政策主要体现在1995年5月10日美国政府发表的“关于南沙群岛和南中国海的政策声明”，2012年8月3日美国政府“关于南海问题的声明”，以及2014年12月5日美国国务院发表的《海洋界限:中国在南海的海洋主张》等文件中③《关于南沙群岛和南中国海的政策声明》内容，参见吴士存主编:《南海问题文献汇编》，海南出版社2001年版，第377－378 页;美国南海问题声明内容，参见http://www．state．gov/r/pa/prs/ps/2012/08/196022．htm，2012年8月8日访问;美国《海洋界限:中国在南中国海的海洋主张》内容，参见http://www．state．gov/e/oes/ocns/opa/c16065．htm，2015年1月8日访问。。从这些文件内容可以看出，美国高度关注在南海的航行自由，并认为确保南海航行自由是美国的核心利益。所以，美国在南海航行自由方面采取了强硬的立场和行为。

众所周知，中美两国已在专属经济区内的军事活动问题(军事测量活动，谍报/抵近侦察活动，联合军事演习)上存在严重的对立和分歧［7］。这是由于《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)并未对“军事活动”作出明确的规范造成的对立结果。所以，即使从海洋和平利用、海洋科学研究的角度进行分析，也存在不同的理解和认识，进而在国家实践中出现不同甚至对立的做法④例如，《公约》第88 条规定，公海应只用于和平目的。《公约》第58 条第2 款规定，第88 条至第115 条以及其他国际法有关规则，只要与本部分(专属经济区)不相抵触均适用于专属经济区。《公约》第246 条第2 款规定，在专属经济区内和大陆架上进行海洋科学研究，应经沿海国同意。。其争议焦点为在专属经济区内的军事活动是否需要沿海国的事先同意还是可以自由使用的对立。鉴于军事活动问题的高度敏感性、安全性和现实性，所以，只有在《公约》第58 条第3 款，并结合《公约》第59 条(解决专属经济区内权利和管辖权归属的冲突，即剩余性权利归属的原则性规定)的原则精神和立法宗旨，根据特定活动的状况加以判断⑤《公约》第58 条第3 款规定，各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。《公约》第59 条规定，在本公约未将在专属经济区内的权利或管辖权归属于沿海国或其他国家而沿海国和任何其他一国或数国之间的利益发生冲突的情形下，这种冲突应在公平的基础上参照一切有关情况，考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性，加以解决。。

尽管美国不是《公约》成员国，但专属经济区制度已成为习惯国际法，得到各国实践的确认，所以，美国也应遵守《公约》的专属经济区制度。即使如此，如上所述，在《公约》的框架内是无法解决中美两国之间存在的军事活动问题争议的。所以，只能通过双边对话协商解决，以增加理解和互信，特别应遵守两国军事部门于2014年10 ～11月缔结的《重大军事行动相互通报机制》和《海空相遇安全行为准则》，以规范两国军事部门海空安全行为，确保专属经济区内军事活动有序，进而共同维护海洋的航行自由和安全。

现今，如果美国的军舰自由进入中国南沙岛礁领海航行，则将产生新的针对领海的无害通过制度的挑战和对立。换言之，中美两国之间在海洋问题上的对立和分歧有扩大化的趋势，进而使南海问题争议解决更为复杂和困难，中国面临的挑战变得更为艰巨。同时，对中美关系包括两军关系也将带来负面的影响，进而损害中美合作领域进程。

二、他国军舰进入沿海国领海的“无害通过”制度内涵及争议焦点

《公约》承袭1958年4月29日通过的《领海与毗连区公约》(第1 ～23 条)制定了领海的无害通过制度(第2 ～32 条)。对于《公约》与包括《领海与毗连区公约》在内的“日内瓦海洋法公约”之间的关系问题，《公约》第311 条第1 款规定，在各缔约国间，本公约应优于“日内瓦海洋法四公约”。

而依据《公约》第2 条和第3 条的规定，领海是指沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域;此项主权及于领海的上空及其海底和底土。而每一国家有权确定其领海的宽度，直至从按照本公约确定的基线量起不超过12 海里的界限为止。

《公约》的领海无害通过制度，是指在本公约的限制下，所有国家，不论沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利⑥参见《公约》第17 条。。在此对他国军舰通过领海的限制或要求主要体现在以下方面:

第一，通过的无害性及连续性。《公约》第19 条第1 款规定，通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全，就是无害的。这里的通过是指穿过领海但不进入内水或停靠内水以外的泊船处或港口设施;或驶往或驶出内水或停靠这种泊船处或港口设施。同时，这种通过必须是连续的，即通过应继续不停和迅速进行。尤其是在领海内，潜水艇和其他潜水器，须在海面上航行并展示其旗帜⑦参见《公约》第20 条。。

第二，通过的规范性和责任。他国军舰在通过沿海国的领海时，应遵守沿海国关于无害通过(innocent passage)的法律和规章，包括对航行安全及海上交通管理;保护助航设备和设施及其他设施或设备;保护电缆和管道;养护海洋生物资源;防止违犯沿海国的渔业法律和规章;保全沿海国的环境，并防止、减少和控制该环境受污染;海洋科学研究和水文测量;防止违犯沿海国的海关、财政、移民或卫生的法律和规章。同时，沿海国考虑到航行安全认为必要时，可要求行使无害通过其领海权利的外国船舶使用其为管制船舶通过而指定或规定的海道和分道通航制⑧参见《公约》第21 条，第22 条第1 款。。也就是说，领海无害通过制度赋予了沿海国采取必要的步骤以防止非无害通过的权利，即所谓沿海国的保护权，其理论依据就是确保沿海国的国防安全和良好秩序。对于任何军舰不遵守沿海国关于通过领海的法律和规章，而且不顾沿海国向其提出遵守法律和规章的任何要求，沿海国可要求该军舰立即离开领海;对于军舰不遵守沿海国有关通过领海的法律和规章或不遵守本公约的规定或其他国际法规则，而使沿海国遭受的任何损失或损害，船旗国应负国际责任⑨参见《公约》第30 条，第31 条。。

可见，沿海国对于发现在自国的领海有非无害的航行活动，则可要求其停止;如果其依然不停止活动，则具有可要求其离开领海的权利。但一般认为，军舰在领海内无害通过的争议焦点在于其是否需要得到沿海国的事先同意或通知该国，还是可以自由使用的对立和分歧。这是由于《公约》第17 条(无害通过权)的模糊性和第19 条(无害通过的意义)规定仅作出列举性的有害活动造成的，即《公约》第17 条仅规定了所有船舶均享有无害通过领海的权利;《公约》第19 条没有直接对“无害”作出明确定义，而只对有害活动作出了列举性的规定，从而出现分歧及对立的国家实践。这也是在第三次联合国海洋法会议(1973—1982年)期间各国无法对领海无害通过制度达成一致而采取折中并妥协的结果。

在针对国际条约解释存在意见不一并无法妥协的情形下，则只能参照国家实践。而从各国在签署、批准《公约》时的声明，以及联合国法务局海洋法部提供的各国领海法资料可以看出，海洋大国多强调自由使用论，而发展中国家则多采取事先同意论［8，9］。

对于中国来说，《中国领海及毗连区法》(1992年2月25日)第6 条第2 款规定，外国军用船舶进入中国领海，须经中国政府批准;第10 条规定，外国军用船舶在通过中国领海时，违反中国法律、法规的，中国有关主管机关有权令其立即离开领海，对所造成的损失或者损害，船旗国应当负有国际责任。我国在1996年5月15日通过批准《公约》的决定时，就作出了以下声明，即中国重申:《公约》有关领海内无害通过的规定，不妨碍沿海国按其法律规章要求外国军舰通过领海必须事先得到该国许可或通知该国的权利［10］。这些内容均体现了《公约》的原则和精神，是国家保护领海权的意志体现，应该被他国尊重和遵守。

三、中国在南沙岛礁加固和扩建行为的合理合法性分析

美国对中国在南沙群岛大量填海造陆并于其上建设机场跑道表示严重关切。美国认为填海造陆并不能扩大领土主权，挖掘海床严重威胁了生态环境，违反了《南海各方行为宣言》，中国基于海洋法主张领土主权的言论十分模糊。那么，美国的这种看法是否合理呢?中国在南沙岛礁的行为是否合法呢?

首先，在南海的岛礁建设行为并不限于中国，美国对其他国家在南海诸岛的建设行为从未表示关切和异议，也无批评他国违反《南海各方行为宣言》的先例，所以，美国上述言行采取了双重标准，很难被中国所接受。

其次，中国在南沙岛礁的加固和扩建行为，只是为了维护自己国家的海洋权益，包括保护基点、改善设施和环境、为提供公共产品创造条件等，根本不存在扩大领土主权之要求，也无威胁生态环境之行为［11］。其是属于中国主权范围内的事项，根本不容他国质疑。但为了让国际社会理解和认识中国在南沙行为的意图和目的，显然有阐述和说明之必要⑩近期，中国针对南沙岛礁加固和扩建行为的立场内容，主要为:王毅阐述对南海局势的看法(2015年5月16日)，http://www． fmprc．gov．cn/mfa_chn/wjdt_611265/wjbxw_611271/t1264408．shtml，2015年5月18日访问;外交部发言人华春莹就美国国防部长卡特在香格里拉对话会上涉南海问题有关言论答记者问(2015年5月30日)，http://www． fmprc． gov． cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1268772． shtml，2015年5月31日访问。。

再次，中国对南沙岛礁拥有主权的言论十分清晰。最清晰的表述出现在中国政府于2009年5月7日向联合国秘书长提交的照会中。其指出，“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权”［12］。笔者认为，这里的“附近海域”主要指领海;“相关海域”主要指基于历史性权利下的海域和《公约》下的海域。此主张也得到中国政府于2011年4月14日向联合国秘书长提交的补充照会的确认。其指出:“按照《公约》，1992年《中国领海及毗连区法》和1998年《中国专属经济区和大陆架法》有关规定，中国南沙群岛拥有领海、专属经济区和大陆架”［13］。

最后，应该指出的是，美国军舰试图进入南沙岛礁领海范围航行的目的，是为了否定中国依填海造陆的岛礁主张的领海，否定领土主权进而否定相关海域的存在。在此，从理论层面看，存在《公约》的岛屿制度和中国对南沙岛礁的主权依据问题。

第一，《公约》的岛屿制度。关于岛屿制度的内容规定在《公约》的第121 条⑪《公约》第121 条第1 款规定，岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域;第2 款规定，除第3 款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定;第3 款规定，不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。。而从岛屿制度的条款结构和立法宗旨看，《公约》第121 条第1 款至第3 款都是关于岛屿制度的规定。所以，应全面地理解，而不可割裂它们之间的关系。但不可否认的是，即使是无法维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁也可主张领海［14］。

第二，中国对南沙岛礁拥有主权的依据与国家实践。中国对包括南沙岛礁在内的南海诸岛拥有主权的最重要的证据为:中国政府经过调查和勘探后，多次为南海诸岛予以命名并在地图上加以标注。代表性成果为:中华民国政府内政部于1947年12月1日正式公布的《南海诸岛新旧名称对照表》，共计159 个小岛或礁屿;1948年2月内政部正式对外出版注明所有岛礁名称的《南海诸岛位置图》，在其内正式划有一条U 形断续线，将东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛均包括在内，并将最南端的曾母暗沙明确标出，位于北纬4 度左右［15］。此南海断续线不仅与陆域国界相连，也是陆域国界在海上的延伸，同时，这种南海断续线的划法也符合当时国际地图上对海疆国界线的通用做法［16］。换言之，中国南海断续线完全符合当时的国际法和国家实践，且未遭到其他国家的反对。所以，中国对南海诸岛拥有无可争辩的主权。

新中国成立后，也继承了此南海断续线，并在法律上加以确认。例如，《中国政府关于领海的声明》(1958年9月4日)第1 条规定:中国政府宣布中国的领海宽度为12 海里;此规定适用于中国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。《中国领海及毗连区法》(1992年2月25日)第2 条第2 款规定:中国的陆地领土包括中国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属岛屿、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中国的岛屿。

在此应特别指出的是，关于海洋领土尤其是岛屿归属问题，应依据一般的国际法，而不是依据《公约》。因为《公约》前言指出:“本公约缔约各国认识到有需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序……;同时，确认本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据。”所以，在相关国家之间不存在依据同样的程序解决领土争议的选择性声明，也不存在仲裁协议或不存在同意提交国际海洋法法庭管辖的协定或存在排除性书面声明时，则南沙领土争议问题只能通过相关国家之间的政治方法或外交方法解决⑫参见《国际法院规约》第36 条，《国际海洋法法庭规约》第21 条，《公约》第298 条。。这也正是我国坚持利用政治方法或外交方法解决南沙岛礁领土争议问题之本质。

但不可否认的是，中国在南沙群岛遇到的难题之一为:如何对拥有主权的南沙群岛的礁、沙滩、洲及暗礁等领土主张海域。即为确保中国在南海尤其在南沙群岛的领土主权，能否在南沙群岛以直线基线划出两三块群岛水域，实施群岛水域制度，以获取更多的海域面积，则是中国面临的挑战⑬关于《公约》群岛国及群岛水域制度内容，参见《公约》第46 ～54 条。。因为根据《公约》的群岛水域制度尤其是从第47 条第1 款的规定来看，似乎排除了不属于“群岛国”的“洋中群岛”适用直线基线或群岛基线的可能性。但在法律中存在对于相同的客体应适用相同标准的法律制度的理论，即无论它们是“群岛国”的“洋中群岛”还是非群岛国的“洋中群岛”，均应适用相同的法律制度，因为它们均是构成国家领土不可分割的一部分，其政治、经济、安全等方面的地位及作用是相同的。同时，《公约》中也没有对非群岛国的“洋中群岛”的基线划定作出明确规定。而在国际社会有众多国家将许多非群岛国的“洋中群岛”依“群岛原则”划定水域的情形［17］。

从国家实践看，中国在1996年5月15日通过的《中国政府关于中国领海基线的声明》中，宣布了中国西沙群岛的直线基线，所以，为我国继续在南沙群岛利用直线基线宣布其基线提供了基础⑭例如，《公约》第7 条第4 款规定，除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施，或以这种高地作为划定基线的起迄点已获得国际一般承认者外，直线基线的划定不应以低潮高地为起迄点。。为此，只要我国持续努力和坚持，在南沙群岛的部分礁、沙滩、洲及暗礁等采用直线基线划定有限区域的群岛水域是可行的。但在依据群岛国制度划定的群岛水域内所有国家的船舶均享有通过群岛水域的无害通过权。同时，如为保护国家安全所必要，群岛国可在对外国船舶之间在形式上或事实上不加歧视的条件下，暂时停止外国船舶在其群岛水域内的无害通过;这种停止仅应在正式公布后发生效力。此外，群岛国可指定适当的海道和其上的空中航道，以便外国船舶和飞机继续不停和迅速通过或飞越其群岛水域和邻接的领海;而所有船舶和飞机均享有在这种海道和空中航道内的群岛海道通过权。所谓的群岛海道通过是指按照本公约规定，专为在公海或专属经济区的一部分和公海或专属经济区的另一部分之间继续不停、迅速和无障碍地过境的目的，行使正常方式的航行和飞越的权利⑮参见《公约》第52 条，第53 条第1 ～3 款。。

四、中国应对美国军舰进入南沙岛礁领海航行的对策建议

中国在南沙岛礁的扩建和加固行为，并不会因他国的反对而停止，因为这是主权范围内的事项。但为避免他国引起误解和误判，加强与这些国家之间的沟通和协调，消除因菲律宾提交南海仲裁案带来的负面影响，增进互信，包括共同遵守和规范相关的海空行为和制度，则是必不可少的［18］。为此，中国应对美国军舰进入南沙岛礁领海航行的具体对策建议，主要体现在以下层面:

(一)在双边层面

中国应加强与美国的沟通和协调，特别应遵守中美两国军事部门已经缔结的相关制度(例如，《重大军事行动相互通报机制》，《海空相遇安全行为准则》等)，包括通过两国军事部门的军舰和军机的演练和演习，以增进理解和互信，避免误解和误判⑯中国国务院新闻办:《中国的军事战略》(2015年5月)白皮书指出，构建与中美新型大国关系相适应的新型军事关系，加强防务领域对话、交流和合作，完善重大军事行动相互通报信任措施机制和海空相遇安全行为准则，增进互信、防范风险、管控危机。http://news．mod．gov．cn/headlines/2015－05/26/content_4586693．htm，2015年5月26日访问。。对于中美两国在军事活动问题上的对立和分歧，可在《专属经济区水域航行与上空飞越的行动指针》(2005年9月)，《亚太专属经济区内互信和安全构筑原则》(2013年10月)的基础上，为共同制定和完善其制度做出努力。同时，对于领海内的军舰无害通过制度，也可加强沟通和协调，以进一步完善《公约》规范的领海无害通过制度。换言之，中美应以双边层面存在的对话和协商机制的互动为基础，为进一步修正和完善《公约》的专属经济区内的军事活动制度和领海内的军舰无害通过制度做出贡献。

(二)在区域层面

中国也应加强与东盟国家之间的合作与交流活动，包括联合举行海上搜救演习、自然灾害预防和控制、海洋环境监测、打击海盗行为等领域的合作，即加强在海洋低敏感领域的合作进程，以共同维护南海的和平与安全。尤其应规范各国的行为与行动，使其符合包括《南海各方行为宣言》在内的国际法的原则和制度［19］。为此，特别应就制定“南海行为准则”举行密集的磋商和谈判，以共同推进维护南海稳定的成果和业绩，以证实中国和东盟国家通过自身努力可以确保南海的和平与稳定。在此应强调指出的是，即使中国与东盟国家经过努力，缔结了“南海行为准则”，但“南海行为准则”只能对解决南沙领土争议问题作出原则性的规定，南沙领土争议问题仍应通过相关国家之间的政治方法或外交方法解决。但“南海行为准则”的制定和实施，对于进一步规范各国在南海的行为则是有重要意义的，也体现各国具有继续稳定南海的意愿，这是值得肯定的。

(三)在国内层面

不可否认，中国在南沙岛礁的扩建与加固行为的目的，具有多重性。其不仅是为了改善基础设施环境和条件，为提供公共产品创造条件，也有加强对南沙领土和海域控制的意愿，以及以实质性地运用自主开发推动合作开发、共同开发进程含义，所以，中国并不会因他国的强烈反对而停止相关行为与活动。但为切实维护中国在南海尤其在南沙的主权、主权权利和管辖权，体现中国的诚意和责任，在持续加强沟通和协调的基础上，进一步明确和完善国内的海洋政策与法律制度就显得特别紧要。

第一，进一步明确中国南海断续线的性质及线内水域的法律地位。不容置疑，中国南海断续线的维护和巩固，是中国在南海主张和确保主权、主权权利和管辖权的合法基础，绝对不能放弃。在国际社会，针对南海断续线的性质存在不同的观点和学说，主要为历史性水域说，历史性权利说，海上疆域(疆界)线说和岛屿归属线说。它们的共同之处为中国对南海断续线内的所有岛、礁、沙、滩等领土拥有主权，对南海诸岛附近海域也拥有主权;它们的不同之处在于对南海断续线内水域的法律地位存在差异［15］。而综合分析看，包括依据国际法(时际法)［20］和国家实践，以及中国向联合国秘书长提交的照会内容，中国南海断续线主要有如下功能:领土主权功能;海域划界起始工作线功能(因为其基本处于中间的位置);在某些领域具有优先的管辖权功能(基于历史性权利下的功能)［21］。所以，中国南海断续线的性质可界定为岛屿归属及资源管辖线。相应地线内水域存在两种类型:作为《公约》成员国，基于《公约》制度下的海域(如领海、毗连区、专属经济区等);以及基于历史性权利下的海域。换言之，在南海断续线内的水域不符合《公约》制度下的海域(剩余海域)，可依据历史性权利主张海域，即基于历史性权利下的特殊海域，这两种类型的海域可并行存在，并不矛盾。而在这些历史性海域，中国在某些事项上具有优先的管辖权，例如，对海洋各种资源进行管理、养护、勘探和开发之优先权利;保护与保全海洋环境之优先权利;海洋科学研究之优先权利;航海、航空交通管制的权利，甚至有权管制周边国家相关航行活动等［15］。

第二，在扩建和加固行为结束后应尽快地提供公共产品并予以维持。众所周知，南海尤其是南沙周边海域是国际商品和货物的重要通道，相应地遇到的风险和困难也众多，所以，为体现和承担中国的责任和意愿，应在结束扩建和加固南沙岛礁行为后，尽力为诸如导航、气象预报、搜救、环境监测等方面提供公共产品并加以管理，以消除外界对中国的误解，并为增进理解和互信服务。

第三，加强对南沙周边海域的巡航执法活动。由于中国在南沙岛礁的填海造地活动，给其他国家在其周边海域的行为带来了口实，所以，我国应继续维持在南沙周边海域的巡航执法活动，原则上可采取对等的措施，包括警告、驱赶、跟踪监视等，目的是让其尽快离开我国管辖的海空领域，确保国家海空安全利益。

第四，适时公布中国部分南沙岛礁的领海基线。在内因、外因无法彻底消解的现今，包括无法在两岸就海洋问题合作上达成默契和理解的背景下，中国可根据南沙情势的发展，有必要适时地公布中国部分南沙岛礁的领海基线，为管辖海域提供法律基础。如果外因，包括以美国为首的国家采取单独或联合巡逻南海以及军舰军机不听中国武装部队的劝告擅自进入领海领空的情形下，则我国可公布南沙部分防空识别区，以体现国家维护南海主权和海洋权益的意志和决心，坚定地维护国家主权、安全和发展利益。中国这种做法不仅有法律基础，而且有先例。例如，我国已于1996年5月15日在《中国政府关于中国领海基线的声明》中不仅宣布了中国西沙群岛的领海基线，同时还规定，中国政府将再行宣布中国其余领海基线。这为我国在南海的部分南沙岛礁宣布领海直线基线提供了法律基础和国家实践依据［22］。

同时，为应对日本“国有化”钓鱼岛行为，作为法律措施之一，中国不仅于2012年9月10日公布了钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线，并且也于2013年11月23日公布了中国东海防空识别区及其航空器识别规则［23］⑰关于设立防空识别区的渊源、依据和国家实践等内容，参见李居迁:《防空识别区:剩余权利原则对天空自由的限制》，载于《中国法学》2014年第2 期，第5－19 页;刘伟民:《论防空识别区与国际法》，载于《国际法研究》2014年第3 期，第5－15 页。。这为我国在南海的部分南沙岛礁空域设定防空识别区构成了先例，可以接纳和借鉴。

最后，特别应注意的是，我国为切实地维护国家领土主权和海洋权益，确保国家安全和发展利益，关键应进一步完善国家海洋体制机制，尤其应明确中央海洋权益领导小组及其办公室、国家海洋委员会及其办公室、国家海洋局及中国海警局的职权，而为综合处理海洋事务，以及应对可能出现的危机和挑战，作为保障措施，应加快制定实施综合规范海洋事务的海洋基本法和中国海警局组织法，以提升应对海洋问题的效率，整合和提升海洋机构职权，规范海洋事务行为和发展防卫力量⑱例如，中国国务院新闻办《中国的军事战略》(2015年5月)白皮书指出，海洋关系国家长治久安和可持续发展;必须突破重陆轻海的传统思维，高度重视经略海洋、维护海权;建设与国家安全和发展利益相适应的现代海上军事力量体系，维护国家主权和海洋权益，维护战略通道和海外利益安全，参与海洋国际合作，为建设海洋强国提供战略支撑。参见http://news．mod．gov．cn/headlines/2015－05/26/content_4586693．htm，2015年5月26日访问。关于中国制定海洋基本法的必要性、基本原则及意义内容，参见金永明:《论中国制定海洋基本法的要义》，载于《上海法学研究》2012年第4 期，第50－54 页。。

五、结束语

中国在南沙部分岛礁的扩建和加固行为，导致了以美国为首的一些国家行为对中国维护海洋领土主权和海洋权益的极大挑战，为此，中国应极力避免其扩大化的趋势，包括对领海的无害通行制度的损害，为保护国家安全和发展利益，我国可采取预防性的对等措施予以应对，待条件成熟时，进一步完善关于南沙岛礁的法律制度，以坚定地维护国家主权、安全和发展利益。同时，我国应持续地加强与其他国家的沟通和协调，包括增进与他国在海洋低敏感领域的合作进程，努力地提供公共产品并加强管理，消除误解和误判，以维护南海区域的安全与和平，共享海洋空间及资源利益，这是中国的应有姿态和国际社会的期盼，必须引起高度重视。

［1］2015年5月13日外交部发言人华春莹主持例行记者会［EB/OL］． (2015－05－13)［2015－05－15］．http://www．fmprc．gov． cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1263610．shtml．

［2］2015年5月21日外交部发言人洪磊主持例行记者会［EB/OL］．(2015－05－21)［2015－05－22］．http://www．fmprc．gov．cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1265827．shtml．

［3］王毅阐述对南海局势的看法［EB/OL］． (2015－05－16)［2015－05－18］． http://www． fmprc． gov． cn/mfa_chn/wjb_602314/wjbz_602318/xghds/t1264408．shtml．

［4］中方严正交涉美军机抵近侦察［N］．东方早报，2015－05－26(A14)．

［5］外交部发言人华春莹就美国国防部长卡特在香格里拉对话会上涉南海问题有关言论答记者问［EB/OL］．(2015－05－30)［2015－05－31］．http://www．fmprc．gov．cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1268772．shtml．

［6］2015年4月29日外交部发言人洪磊主持例行记者会［EB/OL］．(2015－04－29)［2015－04－30］．http://www．fmprc．gov．cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1259195．shtml．

［7］金永明． 中美专属经济区军事活动争议的海洋法剖析［J］． 太平洋学报，2011(11):74－81．

［8］田中则夫．联合国海洋法公约的成果与课题——基于公约通过30 周年的时点［J］．国际法外交杂志，2013，112(2):18－20．

［9］赵建文．论“联合国海洋法公约”缔约国关于军舰通过领海问题的解释性声明［J］．中国海洋法学评论，2005(2):1－17．

［10］国家海洋局政策法规办公室． 中国海洋法法规选编［M］． 第三版．北京:海洋出版社，2001:3．

［11］2015年4月9日外交部发言人华春莹主持例行记者会［EB/OL］．(2015－04－09)［2015－04－10］． http://www．fmprc．gov． cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1253375．shtml．

［12］中国政府于2009年5月7日向联合国秘书长提交的照会［EB/OL］．［2015－04－10］．http://www．un．org/depts/los/clcs_new/submissions_files/vnm37_09/chn_2009re_vnm_c．pdf．

［13］中国政府于2011年4月14日向联合国秘书长提交的补充照会［EB/OL］．［2015－04－10］．http://www．un．org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/vnm37_09/chn_2011_re_phl．pdf．

［14］金永明． 岛屿与岩礁的法律要件论析——以冲之鸟问题为研究视角［J］． 政治与法律，2010(12):99－106．

［15］金永明． 中国南海断续线的性质及线内水域的法律地位［J］． 中国法学，2012(6):36－48．

［16］王颖，葛晨东，邹欣庆． 论证南海海疆国界线［J］． 海洋学报，2014，36(10):1－11．

［17］魏静芬． 海洋法［M］． 台北:五南图书出版公司，2008:334－338．

［18］中国政府就菲律宾所提南海仲裁案发表管辖权问题立场文件解读［EB/OL］．(2014－12－07)［2014－12－08］．http://www．gov． cn/xinwen/2014－12/07/content_2787666．htm．

［19］金永明． 南海问题的政策及国际法制度的演进［J］． 当代法学，2014(3):22．

［20］王可菊． 时际法与领土的取得——基于解决领土争端中的理论与实践［J］． 太平洋学报，2012(5):21－24．

［21］高之国，贾兵兵． 论南海九段线的历史、地位和作用［M］． 北京:海洋出版社，2014:48．

［22］中国政府就钓鱼岛及其附属岛屿领海基线发表声明［EB/OL］．(2012－09－10)［2012－09－11］．http://www．gov．cn/jrzg/2012－09/10/content_2221140．htm．

［23］中华人民共和国政府关于划设东海防空识别区的声明［EB/OL］．(2013－11－23)［2013－11－24］．http://www．gov．cn/jrzg/2013－11/23/content_2533099．htm．