关于立法推动资产评估行业发展的再认识

资产评估是专业人士基于特定情形，遵循专门规制和采用科学方法对特定资产最可能成交价格的专业判断活动。19世纪中叶资产评估以独立行业的形态出现在最早完成工业革命的英国绝非偶然，它既是社会化大生产和科学技术进步引起的社会分工的结果，又是以产权明晰和流动为特征的现代企业制度运行的条件。基于现代工业体系的公司制度和市场体系，要求通过资产评估行业独立发展解决不断升级的四类冲突，即：生产要素复杂多变与企业管理人员专业限制的冲突，企业财产组织制度的公司化倾向与投资者之间信息不对称的冲突，金融机构防范风险意识与抵押物鉴定能力不足的冲突，以及国家对财产征税与财产价格多变的冲突。由于资产评估在解决上述冲突中发挥了包括律师和注册会计师在内的其他专业服务行业无法替代的价值判断功能，已成为当代市场经济中不可或缺的专业服务行业。

资产评估行业在完善市场配置资源中的重要作用受到有关国家的高度关注，并通过不断完善相关规制促进该行业的健康发展。例如：在OECD国家中，美国联邦政府1989年通过了《不动产评估改革》法令，规范了不动产评估师的责任和权利。德国政府在推行国有企业托管改革措施之前，制定了包括产权界定和资产评估在内的系列法规。在转型国家中，俄罗斯和罗马利亚也先后制定了资产评估法，在规范该行业从业机构和人员行为的同时，也强调了涉及资产评估活动其他相关方的权利和责任。20世纪80年代以来，国际经济活动加速发展，要求制定国际评估准则，以协调服务跨国贸易和投资活动的资产评估业务。1981年英国、美国、澳大利亚、新西兰、法国等国评估专业协会在澳大利亚墨尔本市召开会议，成立了国际评估准则委员会，其宗旨是：为全球资本市场机构、监管方及市场参与者提供准则，提倡高标准的职业道德、高质量的执业及支持全球评估行业的发展。目前已有包括中国在内的50多个国家的67家会员。

现代意义上的资产评估行业在我国出现于上世纪80年代末和90年代初，当时我国政府为促进国有资产管理体制改革，决定成立国有资产管理局，并针对国有企业合资经营和股份制改革过程中大量出现的产权转让活动，于1991年正式发布了《国有资产评估管理办法》（国务院第91号令），使资产评估成为因服务国有企业改革而问世的新兴产业。二十多年来，该行业对促进国企改革，推动对外开放和完善资本市场发挥了极其重要的作用，形成了由几千家评估机构和十万余评估从业人员组成的具有持续需求、专业准则、数据系统和学科支撑的现代服务业的主要分支。该行业对中国社会进步和经济发展的贡献应该得到公正的评价，所以在资产评估法即将进入第三次审议的关键时点，我认为有必要强调该行业在改革开放中的主要历史贡献。

第一，促进了国有经济的战略性重组。作为转型国家，我国政府根据社会经济发展的需要，有序推动了具有中国特色的国有资产资本化和国有资本资产化改革。资产评估行业在这一过程中的价值鉴证服务，不仅推动了国有经济的战略性重组，而且促进了国有资产的保值增值。最近中国社科院李扬教授领导的团队首次公布了我国国有总资产、总负债和净资产的数据，分别是227万亿元、124万亿元和103万亿元，毫无疑问，资产评估行业为这类资产的形成作出了重要贡献。

第二，促进了国有企业的大规模改制改革。自1984年中国政府实行经济体制改革以来，通过推行包括强化债权约束、实施产权改革和完善综合配套等在内的系列措施，既有数以十万计的中小国有企业和集体企业完成了以产权转让和身份转换为核心内容的改制，又有以四大国有商业银行、中石油和中石化为代表的一大批国有特大型企业完成了以资产、业务、债务和人员重组为主要内容的股份制改造。资产评估行业作为企业改制的基础环节，在客观揭示企业价值，防止国有资产流失方面发挥了不可替代的关键作用。

第三，促进了对外开放的超常规发展。1978年以来，我国政府的对外开放政策，在经过沿海地区引进港台资本实行“三来一补”的试验之后，通过包括建立经济特区、完善相关法规和制定优惠政策的系列举措，不断优化投资环境，使我国成为吸引外商直接投资最多的发展中国家。2001年中国加入WTO之后，对外开放出现了突破性发展，2013年我国进出口贸易总额达到4.16万亿美元，跃居全球第一。根据国际惯例和相关规制，资产评估报告是实施合资合作和跨国并购的主要决策依据。我国资产评估行业通过参与国际评估组织，实现评估准则的国际化和培养具有全球视野的执业评估师等路径，形成了资产评估服务对外开放的专业能力，不仅可以为引进外资，也可为中国资本的跨国投资提供专业服务。

第四，促进了资本市场的分层次建设。发展多层次资本市场是中国政府深化改革的一项重要措施。在市场经济条件下，企业仅依靠自身的资金无法满足发展的需要，还必须通过发行股票、债券，或取得贷款等方式筹资。上世纪90年代初以来，我国先后制定和修订了由《证券法》和《公司法》为代表的促进资本市场发展的系列法规，在对资产评估服务相关资产业务进行规范的同时，强调了资产评估机构和人员从事该类业务的法律责任。目前，中国不仅在上海和深圳两个证券交易所形成了由主板、中小板和创业板组成的多层次股票市场，而且也形成了以促进中小企业股权交易为核心业务的“新三板”。有资料显示，截至2015年7月22日，新三板挂牌企业达到2811家。目前中国资本市场已成为全球资本市场的主要组成部分，其在优化企业治理结构、改变资金筹措方式和促进新兴产业发展等方面发挥了至关重要的作用。而资产评估正是资本市场不能须臾缺少的专业服务。

由此可见，资产评估行业在中国改革开放过程中发挥了极其重要的作用，在服务政府决策、企业发展和个人理财方面已创造了可持续的需求。该行业的崛起不仅受到国内相关利益主体的普遍认可，同时也得到了国外同行的高度关注，中国专家越来越多地参与相关国际准则的制定就是佐证。当然，我们也必须承认我国资产评估活动依然面临诸多因社会经济发展导致的系列问题：

一是评估对象的复杂化。这主要表现为《企业国有资产法》关于企业国有资产的定义引发了重新认识和合理拓展国有资产的空间。该定义认为企业国有资产是国家对企业各种形式的出资所形成的权益。因此，关于出资，会涉及出资形式、出资内容和出资条件的界定。关于权益，按产权结构，涉及完全产权、组合产权、单项产权；按利益主体，涉及国家权益和职工权益；按历史变迁，涉及公私合营产权、劳动服务公司产权、集体企业产权、买断与非买断身份产权；按权利性质，涉及控制性产权、流动性产权、显契约产权、隐契约产权。由于存在规制困境，因而评估实践将难以回避以上难题。

二是评估业务的多样化。我国资产评估肇始于国有企业改革引起的产权转让，在促进改革开放和防止国有资产流失中发挥了重要的作用。随着国有经济成分在国民经济中相对下降，以及非国有经济的迅速发展，资产评估业形成了传统业务和新兴业务并存、鉴证业务和咨询业务并存、改制业务和重组业务并存、国内业务和跨国业务并存的格局，而且在特定的时期、地区和条件下还显现出此消彼长的态势。这至少引发了三大理论思考，首先，资产评估的产品属性，到底是公共产品，还是私人产品，抑或是准公共产品。其次，资产评估师的立场界定，资产业务涉及多元利益主体，资产评估师是否独立，能否独立，如何独立。最后，资产评估的市场边界，在开放市场条件下，市场价值的边界是一地、一国，抑或是国际。

三是评估信息的海量化。在互联网时代，资产评估所依据的信息具有以下特点：既有卖方信息，又有买方信息；既有宏观信息，又有微观信息；既有经济信息，又有技术信息；既有定性信息，又有定量信息；既有内源信息，又有外源信息；既有免费信息，又有收费信息。信息时代的资产评估活动或多或少陷入了海量信息的陷阱。如何在有限时间、有限资源和有限智慧的约束下甄别和使用有效信息已成为资产评估中的“哥德巴赫猜想”。在实践操作中，我们不得不在动态与静态、有限理性与信息缺失、以及交易费用与管理费用之间寻求利益相关者可以接受的均衡，这是对理论工作者的激情与耐心的挑战。

四是评估路径的模糊化。我国资产评估行业曾就“市场价值”与“非市场价值”的划分，以及评估目的与评估方法的关系进行了极有价值的讨论。虽然我国资产评估准则已接受了两种“价值”的解释，同时主流观点也认同目的决定方法，方法决定结果的逻辑推理，但三种评估路径间的关系依然是资产评估界面临的难题。首先，尽管三种路径均受结构、市场和预期的约束，评估结果在既定条件下具有结果趋同的可能性。但约束的性质、范围和强度仍然存有差异。关于结构，既有价值结构和实体结构之分，又有内部结构和外部结构之分；关于市场，既有要素市场和产品市场之分，又有货币市场和资本市场之分；关于预期，既有卖方预期和买方预期之分，又有理性预期和非理性预期之分。显然，我们有必要理清三种路径与多重约束间的关系，进而使资产评估的认识路线更清晰、更合理。

五是评估行业的细分化。自上世纪90年代中期我国实行注册资产评估师制度以来，相继出现了房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、二手车鉴定评估师和保险公估人等专业细分行业，其通常分属相应的政府部门，并建立了各自的行业组织。虽然这种行业细化大多是行政强制而非市场选择，并因考试雷同、培训低效、费用负担和不当管理遭到广大评估从业人员的非议，但该种趋势并未因此受到遏制。由此产生的重复付费和责任模糊的问题甚至对整个评估行业的生存产生了威胁。

上述问题既涉及资产评估业务性质的界定，又涉及资产评估相关群体的利益调整，还涉及资产评估机构和人员如何匹配权利和责任。所以制定和颁布《资产评估法》势在必行。在中国经济已进入“新常态”，资产评估立法在以下三个方面将会发挥重要影响：

首先，有利于全面规范资产评估相关各方的行为。资产评估是一个涉及相关各方经济利益的复杂活动，相关利益方利用其比较优势对资产评估活动施加不当影响的事件时有发生。例如，在资产交易行为中卖方希望标的资产价格最高化、而买方则希望标的资产价格最低化，为追求各自目标，不排除出现提供虚假信息，进而影响评估结果的问题。又如，资产评估报告通常是针对特定事项，对特定资产在适当假设下的价值判断，但在现实经济活动中已出现有关报告使用方故意隐瞒评估假设，不当使用报告，进而导致评估报告的误用和误导的问题。在资产评估行业发展的过程中，某些地方政府不当干预资产评估活动，也有可能造成资产评估师权利和责任失衡，阻碍资产评估行业的健康持续发展。资产评估法除了规范资产评估师和资产评估机构的行为之外，也有必要规范与资产评估行为相关其他利益群体的关系。

其次，有利于发挥资产评估提示市场风险功能。要素市场、商品市场和资本市场在多种因素的综合影响下，会形成个别和系统风险。资产评估行业有责任，也有能力在市场对交易价格背离内在价值的异常情况下，通过发布专业市场风险提示和预警报告，发挥降低政府和市场失灵的作用，防止市场剧烈震荡对社会弱势群体的伤害。例如在今年六月，中国资本市场因做空机制、投机范围和场外配资等各种因素的影响，上证指数曾达到5178点，部分股票的交易价格严重背离其内在价值。尽管政府有关部门分阶段打出组合拳，但仍未避免以数以千计的公司市值在几天内腰斩的股灾。如果允许资产评估师适时公布上市公司市场价值与公司内在价值的变化指数，进而形成资本市场的资产评估专业人员和专业信息支持的风险预警和提示机制，相信那些风险偏好较低的中小投资者就有可能避免难以承受的财产损失。

再次，有利于形成资产评估数据和案例平台。资产评估之所以能成为独立的专业服务行业，是因为其从业人员在收集、整理和分析数据方面具有比较优势，能够为业务的相关利益方提供有价值的决策依据。我国资产评估行业进步的标志之一就是评估报告数据来源的市场化和定制化，广泛使用了数据库和专家意见。通过立法，将理顺资产评估细分行业的相互关系，发挥评估机构长期执业和广泛布点的比较优势，构建服务政府、企业和个人的资产价格数据库也将成为可能。中国资产评估行业完全有能力形成和发布包括机器设备、不动产、无形资产等在内的专业或综合物价指数，并成为与PMI具有同等影响力的经济活动风向标。