基于社会责任的非营利组织问责研究

蔡瑞林+陈万明+陆玉梅

摘要：在社会责任背景下，可以根据问责的时间和强制两个维度，构建非营利组织问责的分析框架，具体包括功能问责、使命问责、商业问责和战略问责四种类型。与以往研究不同的是，认同存在自利和他利的组织边界，提倡给予自愿问责的组织隐私空间，指出社会企业是我国非营利组织可能的组织演进趋势。在深化行政体制改革背景下，研究对于减少非营利组织的失灵现象、促进非营利组织回归公益服务的使命具有借鉴意义。

关键词：社会责任；非营利组织；问责；组织边界

中图分类号：C912.2文献标识码：A文章编号：1008-7168（2015）03-0018-05

非营利组织（Nonprofit Organization，以下简称NPO）在教育培训、环境保护、文化娱乐、医疗卫生、扶贫开发、经济建设等诸多领域发挥着重要作用。但NPO在全球快速发展的同时，其负面事件也从未间断过。如我国近几年“红十字会信任危机”等事件招来了口诛笔伐，其公信力受到了公众的质疑。事实上，“什么是NPO问责及其类型的划分”一直是学术界争论的焦点，且不同的划分依据、不同的划分视角自然产生不同的问责类型。本文拟结合ISO26000关于社会责任的诠释，结合经济学理论，探讨非营利性组织问责的类型及可能的组织演进趋势。

一、相关文献回顾

尽管各国学者对NPO的界定未完全一致，也存在非政府组织、公民社会组织、第三部门等其他相近的概念，但一个核心的共同点是“为社会提供公益服务的部门”。尽管国外学者强调了可以通过信息披露、绩效评估、自我约束、外界参与等机制，解决“向谁负责、问责什么和怎样问责”三个具体问题[1]，但在实施过程中公众对“决策和活动”信息公开是否需要透明充满争议，而其本质是关注哪些内容必需纳入问责的范畴。关于NPO问责的问题，主要有以下三个研究视角。

第一，基于外部控制的视角，即通过外在政策或外在机制对问责进行管理和控制。有学者提出可以根据外部行政命令和组织内部反应把问责划分为商谈型、遵从型、自由裁量型和预期型四种类型[2]。但这种分类在实践中难以操作：一是因为存在“所有者空缺”的问题，由谁扮演委托人往往充满争议；二是因为这种问责更多为“事后评价性”的，难以对问责进行事前的设计或过程的控制。也有学者根据问责控制的来源和自主性，将问责划分为层级型、法律型、专业型、政治型四种类型[3]。但这种问责带有明显的官僚色彩，而且运行时很难借鉴企业的绩效指标。

第二，基于主动与被动问责的视角，即被动地对外部利益相关者承担责任还是自身主动承担责任。权威与公信力决定了非营利组织不仅要向具有权势地位的政府或捐助者负责，而且要主动向受益人或服务对象承担责任。有研究认为可以从问责的来源和问责关注的时间建立“效益问责、使命问责、结果问责、发展问责”的分析框架，认为问责不仅是外部驱动式的，而且是为了实现使命和愿景主动式的承担责任[4]。也就是说，问责不仅是对外部相关利益者被动式的承担责任，也是组织自身生存和发展的内在需求。

第三，基于问责的过程和结果视角，即问责不仅要关注结果，而且要注重过程。非营利性组织问责一定要强调结果，否则问责就无任何约束力，因此主张需要监督和必要的制裁[5]（pp.2426）。事实上，一些学者不仅关注问责的结果，而且指出需要关注问责的过程，典型的观点主张把问责划分为透明性、承担责任性、履行职责性、可控性、响应性五个维度[6]。国内学者也倾向于从过程和结果分析问责，典型的观点认为需要采取系统的方法和手段，包括加强法制建设、理论研究、人才培养、有效监督等措施，从根本上解决非营利组织财务管理中存在的问题[7]。

由于非营利组织可以界定为“以非营利为目的，具有公共服务性质或为了促进社会福利或公益的发展，盈余不予分配，享有免税或减税优惠的依法成立的组织”[8]，本文倾向于将其纳入经济法的范围。因为非营利组织的运行离不开经济要素，也不离开法律的限制，非营利组织在运行过程中同时包括了“商业性”和“公益性”的决策和活动，所以在非营利组织的问责上存在“商业性”问责和“公益性”问责的区分。结合ISO26000标准，NPO的问责涉及社会责任的组织治理、人权、劳工实践、环境、公平运营实践、消费者问题、社区参与和发展七个方面，其决策和活动应符合国际行为规范的道德标准。但就问责的具体内容而言，应该区分为“公益性”的强制性问责和“商业性”的自愿性问责。因此，问责应该带有“柔性”的一面，公众对组织的全面协调和可持续发展应该保留一定的空间，应该给予非营利组织运行中的强制性问题和自愿性问题均衡的空间。

二、基于社会责任的NPO问责概念模型

（一）ISO26000社会责任

ISO26000是国际标准化组织颁布的全球首个社会责任国际标准，其含义是“组织通过透明和道德的行为，为其决策和活动对社会和环境的影响而承担的责任”[9]。该标准适用于所有类型的组织，并且主张组织需要承担过去、现在和将来的全部责任；标准认为组织行为应该保持透明度，以方便利益相关者对其进行必要的监督和评估；标准强调组织的行为必须“合乎道德标准”，并且这个道德标准需要与国际行为规范相适应；ISO26000的绩效标准是“组织的全面协调和可持续发展”，因此需要统筹兼顾经济目标、社会目标和环境目标[10]。需要补充的是，尽管该标准主张的社会责任是组织的主观愿望，即是组织的自愿性标准（不用于论证、不用于国际贸易、不用于法律和法规），但代表了全球社会责任的价值标准，也反映了一种新的全球话语体系。因此，标准必将对包括NPO在内的所有组织社会责任的实践活动产生深远的影响。

（二）基于社会责任的NPO问责概念模型

尽管国内外关于问责的研究引起了众多学者的关注，且取得了丰硕的研究成果，但相对于企业责任和政府责任的研究程度而言，NPO问责的研究还处于初始阶段。本文在现有研究基础上，结合ISO26000关于社会责任的内涵，提出ISO26000背景下的NPO问责的分析框架（参见表1）。表1基于社会责任的NPO问责分析框架

时间维度强制维度短期长期强制功能问责使命问责自愿商业问责战略问责

1.分析框架的维度设计

ISO26000背景下的NPO问责分析框架共有两个维度。一是时间维度。这也是国内外学者在分析问责时普遍采用的一个维度，认为问责存在短期和长期之分，NPO的组织特征决定了其必须要向利益相关方提供短期的财务信息和其他决策和活动信息；此外，还要考虑标准主张的全面协调和可持续发展。二是强制维度。问责存在强制问责和自愿问责之分，强制问责是组织必须向利益相关方承担的责任；自愿问责则主张把NPO视作企业，所以没有必要向公众全部透明追求组织自身利益的决策和活动。虽然这一观点似乎抹杀了组织的公益性、利他性等固有特征，但有助于解决困扰失灵的组织边界模糊问题。自20世纪90年代末以来，欧洲和美洲涌现出大量的社会企业，代表性的有意大利的社会合作社、法国的普通利益合作社、美国的社区福利企业和比利时的社会目的企业，而且这些社会企业在公共产品和服务提供方面发挥着重要影响。NPO的组织特征决定了强制性问责内容，但同样保留了组织自身利益而自愿透明的问责内容，而组织的商业活动，是自愿问责的典型范畴。

2.NPO问责的具体类型

根据时间和强制两个维度，把NPO问责划分为四种类型。一是功能问责，即短期内的强制性问责。这是由组织的自身特征决定的，必须向利益相关方提供报告，以接受利益相关方对其责任承担情况的审核、监督和评估。二是使命问责，即NPO可以为了全面协调和可持续发展，在ISO26000规定的组织治理、人权、劳工实践、环境、公平运营实践、消费者问题、社区参与和发展方面有所侧重，但不能丢失其根本的使命。三是商业问责，即NPO通过合乎道德和法律的商业活动获取自身利益的短期性自愿问责。正如前文所言，组织的生存和发展离不开经济和法律要素。从资源配置和资源利用的角度而言，组织的自利行为有助于效率的提升，因而社会应该允许一定范围内的商业活动。四是战略问责，即NPO为了组织使命的实现在财务、人员、技术、商业模式、运作等各方面拟定的长期计划。国外已有学者将问责划分为实际问责和战略问责两大类，实际问责注重于短期的运行效率问责，战略问责注重于长期运行绩效问责；并且通过20个美国NPO组织的案例研究发现，实际问责导致了问责与使命实现之间存在鸿沟，而战略问责有助于使命的实现[11]。

3.NPO问责具体类型之间的关系

中国NPO的生存与发展需要立足于全球视角，即需要融入全球主流的价值理念和话语规范。事实上，NPO的国际合作已经在疾病防治、紧急救灾、教育培训、扶贫求助等各个领域广泛开展。ISO26000社会责任标准给问责赋予了时代特征，可以从时间和强制两个维度区分问责的四种类型（参见表2）。

从表2可以看出，四种问责类型在问责期限、问责强制性、信息的具体程度、信息的公开程度、与利益相关方的紧密程度、权势地位的政府或捐助者约束程度、自主选择或决策权、合乎道德水平、对可持续发展的关系、对环境的敏感性等方面均存在不同程度的差异。需要补充的是，NPO分类并不存在完全绝对的界限，有些时候存在相互交叠的情况。如对自愿问责的内容，可以选择保持组织的隐私，也可以选择向其他利益相关方公开信息；使命问责、战略问责可以用抽象的语言描述，也可以用具体的目标清晰表达；商业问责、战略问责往往是基于社会企业的活动和决策内容，虽然相对而言合乎道德的水平要求低，但ISO26000要求组织采取合乎国际规范的道德水平，而各国道德水平的差异又影响到实际道德水平；NPO对功能问责和使命问责的自主选择或决策权低，但ISO26000要求组织根据自身实际对社会责任七个方面做出量力而行的决策，故在实际履行社会责任时允许各有差异。

表2基于社会责任的NPO四种问责类型的差异比较

功能问责商业问责使命问责战略问责问责期限短期短期长期长期问责强制性强制自愿强制自愿财务、市场等运行信息的具体程度具体具体抽象抽象财务、市场等运行信息的公开程度透明保密透明透明或保密与利益相关方关系的紧密程度高低高低权势地位的政府或捐助者约束程度高低高低NPO自主选择或决策权低高低高合乎道德水平高低高低对可持续发展的关系低低高高对环境的敏感性低高低较低

三、结论、讨论与启示

（一）结论

在ISO26000社会责任指引下，梳理国内外关于NPO问责的研究成果，分析当前欧洲和美国社会企业迅猛发展的原因，构建了由时间和强制两个维度的问责分析框架。与现有研究成果相吻合的是主张把问责从短期和长期进行区分，并认为短期问责主要有功能问责和商业问责两类。功能问责是组织自身的特征所决定的，并且带有强制性的特点；而商业问责主张社会企业的属性，即可以通过合乎道德的商业行为谋求自身的经济利益。长期问责主要有使命问责和战略问责两类，使命问责是组织长期公益性的特征决定的，也是权威或公信力的来源；战略问责是基于社会企业的发展战略思考，即谋求可持续发展、实现使命的途径。

本文与现有研究成果最大的不同之处是认同NPO的社会企业属性，即认同存在自利和他利的组织边界，并认为无论在理论还是在实践上都应该接受“公益属性”之外还存在“企业的自私”属性。因此，本文不完全认同姜宏青等学者“主张通过建立透明信息机理、建立管理绩效指标体系满足公众的需求”的观点[12]。事实上，公众应该给予一定范围的组织隐私权，即有些内容必须进行问责，有些内容则无须问责。这个结论与国外学者的实证研究结论相吻合，作者通过纽约慈善促进组织的实证研究，发现提供道德和财务信息报告较高的通过率有助于慈善组织获得更多的资金来源，从而有助于公益目标的实现[13]。需要指出的是，本文并非否定建立适度的信息透明机制，只是强调有些问责是自愿，有些问责是强制的。

（二）讨论

近年来，“郭美美事件”等引发了公众对NPO问责的讨论，主流观点是建立完全的信息披露制度和健全的绩效评价指标，认为只有这样才能提高社会的公信力和促进组织的可持续发展①。的确，NPO的负性公众事件带来了组织污名效应。正是组织污名使组织失去了声誉、公信力，甚至引发公众对组织合法运行的质疑。因此从这个意义上讲，建立健全信息披露制度、绩效评价指标体系有助于提升权威性和公信力，也有助于组织做到ISO26000社会责任标准“通过透明和合乎道德的行为”承担组织的社会责任。本文认同这一观点，强调有必要对非营利组织进行功能问责和使命问责，这对保持组织公益性的本质十分必要。

此外，一个不争的事实是“公众对NPO负性事件的零容忍”显著削弱了公益服务职能。“郭美美事件”从反面印证了本文主张的“在强调组织公益属性的同时允许保留组织社会企业属性”观点的重要性，NPO有权利保持商业问责和战略问责的组织隐私；更进一步说，非营利性组织的社会企业属性有助于提高组织的运行效率，给予其一定空间的自愿问题和组织隐私，有助于实现组织的使命问题和战略问题。当前，ISO26000社会责任标准给NPO问责提供了新的时代背景，欧洲和美国的现实社会正涌现出大量的社会企业。在这样的背景下，界定中国NPO社会企业的组织边界，对于资源获取、资源利用、公益职能履行和可持续发展都是必要的。

（三）启示

以简政放权为核心、通过政府职能转变建设服务型政府是中国社会经济改革的重点；把不该由政府包办的事务剥离出去，把该由政府承担的事务管好，这是深化行政体制改革的基础和根本。在这样的背景下，具有公共服务性质、承担社会福利或公益事业的非营利组织将扮演越来越重要的角色，由此也决定了我国非营业组织将步入新的快速发展阶段。同时，中国的国际化进程也要求非营利组织融入ISO26000社会责任标准的全球语话体系，要客观分析非营利组织承担的社会责任。由于以前的问责制更多意义上是指行政问责制，即主要追究政府部门或各职能部门的负责人[14]；而当下，需要从时间和强制性两个维度剖析非营利性组织的问责，避免“行政问责”的泛化和滥用。事实上，行政问责同时也是对问责的狭隘理解，需要用“以法治国”的理念重新审视非营利组织的功能问责、使命问责、商业问责和战略问责；有必要界定非营利组织社会企业的组织边界，认清非营利组织未来的组织演进趋势，这不仅有助于短期内减少频发的失灵现象，而且有助于回归非营利组织公益服务的使命。

注释：

①参见姜宏青：《非营利组织透明信息的机理和途径分析》，《山东社会科学》2012年第2期；张继远：《新时期非营利组织危机管理探析》，《经济与社会发展》2012年第3期；向加吾：《非营利组织问责：逻辑意蕴、困境解析与途径探究》，《湖北社会科学》2012年第9期。

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[13]Sloan M F. The Effects of Nonprofit Accountability Ratings on Donor Behavior[J].Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2009，（382）.

[14]高志宏. 反思与厘定：行政问责制概念再探讨[J].天津行政学院学报，2010，（6）.

[责任编辑：张英秀]