论特种设备检验检测的市场化及其限度∗

骆梅英 谭清值

论特种设备检验检测的市场化及其限度∗

骆梅英 谭清值

特种设备检验检测市场化的改革,有利于行政机关的简政放权,减少行政成本的同时,也提高行政的效率;另外,市场化有利于提高检验检测的服务质量,提高我国特种设备检验检测技术水平。特种设备检验检测市场化改革,需要宏观层面的理论指导,这样才能把握改革的总体方向;同时在检验和检测分立的立法格局下,分别探讨其市场化的方法以及其限度所在,明确市场的能与不能,为渐进和理性改革作好方法论的准备;而且,一项制度的改革,从来都不是只在一个维度上进行,需要其他制度的协调与配合。

特种设备检验;特种设备检测;市场化;限度

一、引言

特种设备检验检测作为特种设备安全监管和企业安全生产的技术支撑和保障,在特种设备安全工作方面扮演着重要角色。在行政审批制度改革、政府职能转变和事业单位深化改革的大背景和新形势下,特种设备检验检测也正处于新一轮改革的进程中。当前,在改革之原则和方向的观点碰撞和角逐中,检验检测的市场化①民营化与市场化概念略作比较即可发现,民营化的概念中除了没有“企业管理方法的借鉴”这样的内容外,其余部分完全可以与前者等同(周义程、李阳,2008)。所以本文在没有特别说明的情况下,在相同的含义上使用市场化和民营化。已是各方所趋、渐成共识,也是理论研究和实践探索的热点区域。

特种设备检验检测的市场化改革,有利于简政放权,进一步减少行政成本、提高行政效率;同时,市场化有利于提高检验检测服务质量,提升检验检测专业技术水平。随着我国经济高速发展,特种设备的数量急剧增加,安全形势依然严峻,对检验、检测的专业性、公正性和效率性都提出了更高的要求。另一方面,特种设备检验检测面临的国际竞争压力也越来越大。作为WTO成员国,我国检验检测认证市场不断扩大开放,“跨国检验检测认证机构快速进入,已经占据我国市场份额的25%,外资机构数只占我国机构数的0.5%。”(张崇和,2014)而且,“近年来,随着社会的技术进步,尤其是计算机技术、数字化技术和信号分析处理技术和新材料的发展,国外特种设备安全检测监测技术围绕满足特种设备的发展和安全运行的需要,围绕提高检测效率和可靠性、降低检测成本,涌现出了一系列高新技术检测设备。”(陈钢,2007)面对特种设备检验检测激烈的国际竞争,我国特种设备检验检测也需要步入市场化轨道。

然而,近些年,围绕特种设备检验检测市场化改革的研究,大多仍止步于市场化改革的宏观方向,究竟如何市场化,即具体应采哪些步骤、方法和措施,则缺乏专门的着墨,尤其是在2014年新《特种设备安全法》施行“检验检测两分”的格局下,分别探讨两者市场化的空间及各自的限度者,则更为稀少。由此观之,理论界对于特种设备检验检测是否需要市场化的争议不大,但是对于市场化的空间、程度、方式、责任等讨论则是观点散乱,远未达成基本共识。对此,本文拟抛砖引玉,从公共服务市场化的一般规则和原理出发,结合特种设备检验检测的特殊情况,尝试对这些问题给予回应。

二、特种设备检验检测市场化的现状与问题

根据2014年1月1日起施行的《中华人民共和国特种设备安全法》第50条规定①《特种设备安全法》第50条规定:“从事本法规定的监督检验、定期检验的特种设备检验机构,以及为特种设备生产、经营、使用提供检测服务的特种设备检测机构,应当具备下列条件,并经负责特种设备安全监督管理的部门核准,方可从事检验、检测工作:(一)有与检验、检测工作相适应的检验、检测人员;(二)有与检验、检测工作相适应的检验、检测仪器和设备;(三)有健全的检验、检测管理制度和责任制度。”,特种设备检验机构从事法定的监督检验、定期检验,特种设备检测机构则为特种设备生产、经营、使用提供检测服务,从而确立了特种设备强制性检验与服务性检测分立的立法格局。在特种设备检验检测一域,这一立法上两分的格局有利于厘清政府职责与企业主体责任的关系,为特种设备检验检测机构进一步改革奠定基础、划定框架,也预留空间,即对于具体如何市场化,在制度上作何细致安排,则留待下位法以及具体的改革措施作出规定。申而言之,通过对《在用锅炉安全监督检验规则》《压力容器定期检验规则》《客运索道型式试验规则》以及《特种设备安全法》就检验检测范围相关规定的梳理总结,法定检验的范围包括:(一)对锅炉、压力容器、压力管道元件的制造过程进行监督检验;(二)对特种设备的安装、改造、重大修理和锅炉清洗过程进行监督检验;(三)对在用特种设备进行定期检验;(四)对特种设备及相关产品进行型式试验。特种设备检测范围则包含了特种设备检测机构为特种设备的生产、经营、使用所提供的各类检测服务类型。

2014年2月21日中央编办、质检总局发布《关于整合检验检测认证机构的实施意见》(国办发〔2014〕8号),其针对特种设备检验检测机构专门规定:“开展特种设备行业检验检测机构纵向整合试点,推进中国特种设备检测研究院在全国范围内进行以资产为纽带的纵向整合,建立专业检验检测集团;鼓励以资产为纽带的省内整合、跨省整合。”同年11月25日由中国特种设备检测研究院等8家单位发起的组建中国特检集团合作签字仪式在北京举行,这标志着集团组建工作正式开始。2015年4月,质检总局发布《特种设备检验检测机构整合试点方案》,对特种设备检验检测机构整合的原则、重点任务、保障措施等作出具体安排。可以看到,顶层设计层面,探索特种设备检验检测机构重组与调整的改革路线正处于探索并逐步清晰。其目标乃在于:“通过改革的方式将现有的质量检验检测认证机构转变为真正的市场主体,同时培育一大批各类市场化质量中介机构。将我国所有政府所属的质量检验检测认证机构与相关的政府部门完全脱钩,成为面向市场的经营性主体,用管办分离的方式打破质量技术服务市场的地方和行业壁垒,允许不同类型的市场主体进入到质量技术服务市场,开展充分的竞争。”(程虹,2014)

应当说,《特种设备安全法》确定的检验、检测分立的立法格局和《关于整合检验检测认证机构的实施意见》所遵循的“坚持政府引导、市场驱动”的基本原则以及系列措施,为特种设备检验检测市场化改革提供了基本的支撑。但是在微观操作层面,仍存在诸多不确定性问题:第一,根据《特种设备安全法》的规定,针对特种设备检测的市场化没有争议,但是对于特种设备检验是否也需要市场化,如果答案肯定,那么是完全的市场化,还是有限度的市场化,都存在可以探讨的空间②持部分市场化的观点认为,采取“一分为二”模式,即将法定检验细分为企业自检和国家强制性检验,前者既可由自己实施,也可委托专业检验机构实施,后者由政府安全监察机构或委托的检验技术机构实施(刘三江,2013)。;第二,哪怕是针对特种设备检测的市场化,内部也存在配套制度跟进的问题,譬如在面临市场调节失灵的情况下,如何在制度设置中提前予以安排,预防可能的失灵情况等;第三,在特种设备检验检测机构的转型过程中,存在着所谓的“一院两制”现状,即在一个检验或检测机构内,一部分是承担社会公益服务的事业单位体制,专门负责政府委托的法定检验任务和与之相应的社会公益义务,另一部分则是开拓检测服务市场,施行市场化运作的企业体制。(韩树新,2006)当然,问题不止于这些,市场化改革中不仅要解决旧体制遗留下来的问题,改革过程中也会产生新的问题,同时实现市场化之后仍然需要作预防性的制度设计。只有基于全面的问题意识,才能加深对特种设备检验检测市场化的理解和剖析。

三、特种设备检验检测市场化改革的一般认知

我国特种设备检验检测长期存在机构定位不清、政事不分、事企不分,及业务重合、结果不认等问题,市场化改革必然是一个需要经历阵痛的长期的、系统的工程。因此,在论及市场化的具体内容及其存在的限制边界问题之前,有必要就其改革所需要的理论、条件、路径等一般认知予以厘清。因为没有一般理论指导的市场化改革,容易走偏或出现不应有的纰漏,从而导致改革成本的增加乃至失败的风险。

(一)遵循渐进主义的改革思路

当前,各地的特种设备检验检测市场化改革正在大刀阔斧展开。但需要注意,过于追求改革的立竿见影和短期目标,容易犯理性建构主义的错误,把人为刻意的制度创造作为改革的主要业绩,而不尊重在实践中业已形成的良好机制,反而造成资源的浪费。具体到特种设备检验检测的市场化改革,由于大刀阔斧的市场化改革极易破坏原本已有的人事秩序,产生诸多连带的负面问题,同时第三方检验检测市场的培育本身也需要一定的时间,所以这一改革,一定是一个循序渐进的改良过程,要遵循渐进改革的路径。如美国特种设备管理体系,是在历史上逐步形成的,最后构筑成了一个繁杂、相互渗透、相互制约、兼顾各方利益的体系。(罗云,2013)

(二)市场化本身有其局限性

除了市场化改革要尊重社会秩序变迁的渐进规律外,也要明确特种设备检验检测市场化的限度。虽然为提高特种设备检验检测服务的质量,减轻行政负担,政府应当缓和规制,释放市场活力,但是特种设备检验检测也涉及到公共安全,事关公众福祉,一旦发生安全事故则对社会影响较大,亦涉及众多利益相关的法律主体,所以政府仍应当保留一部分必要的相关职责,而不应以市场化为“幌子”,放弃自身的法定职责,让公共责任遁入私法领域。而且,在逐渐建立与市场经济相符合的检验检测体制的同时,市场化本身有其限度,市场调节并非万能。另外,在特种设备检验工作上,也需要非政府的、非营利的第三方社会组织来承担相应的职责,以避免“第二种政府失灵”,即政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵,在公共事务方面,政府也有失灵之处(余凌云,2010)。

(三)市场化需要匹配的制度环境

在进行特种设备检验检测市场化的改革中,市场化的改革不可能单独推进,需要的是与市场化相配套的一系列改革措施,譬如政府对特种设备检验检测安全监管责任的落实、检验检测行业自主规制机制的形成、检验检测机构自身的内部改革、检验检测机构整合、检验检测市场形成的条件、检验检测法治化建设,等等。所以,特种设备检验检测市场化改革,是一项综合的改革,而非单一的市场化,是市场化自身改革与配套改革的有机统一与协调。认识这一点尤为重要,因为这往往决定了市场化改革是否能顺利进行,也在最终的意义上影响改革的效果和所取得的成果。

四、特种设备检验的适度市场化

特种设备检验属于国家法律、行政法规规定的检验项目,具有法定性和强制性,主要功能在于为政府对特种设备安全的监管提供技术依据,保障特种设备最基本的安全标准和要求。本部分将展开论证,特种设备检验应当实行适度市场化。一方面,特种设备检验具有法定性、公益性,不能走完全市场化的道路,但另一方面,也不能以此就否定检验机构的转制改革、将特定检验任务委外移转至第三方组织等适度市场化的道路。实际上,从更广的角度来看待市场化或民营化这一概念,里面还需要区分不同的类型和层次。被学界广为接受的是德国学者布吉关于行政任务民营化的分类,包括组织民营化、功能民营化和任务民营化三种类型。①组织民营化指通过国家管理或者控股的私法人来完成行政任务的民营化,但任务本身仍然保留在国家领域。功能民营化指国家任务的部分“执行责任”通过委外、公私合作等由私人来承担的方式。任务民营化指国家从“执行责任”中抽身而出,完全由私方主体提供特定公共服务和公共产品的民营化方式。(刘飞,2009)特种设备检验的适度市场化包含的两个面向,即机构转制改革与第三方委外,主要是在组织和功能民营化两个层面探索市场化改革,当然,具体制度设计仍需进一步细分。

(一)特种设备检验机构设置的多维方案

无论特种设备检验业务由政府设立或附属的内部机构垄断,还是完全由市场化运作的私人公司主导,都是陷于“政府——市场”非此即彼的一元改革思维模式,这不仅与公共行政民营化的复杂情势格格不入,而且也不符合特种设备检验工作的性质与功能。细而言之,特种设备检验由政府垄断,属于计划经济体制下的主体安排,存在检验成本较高、效率较低、易滋生腐败等弊病,需要改革。另外,特种设备检验作为法定的验证性项目,与政府安全监管职责、企业安全主体责任的落实有密切关联,但是受检单位主要追求检验通过率,责任与效率之间存在一定的紧张关系,也需要调适。完全以市场化运作的检验机构,在激烈的竞争下会导致检验质量下降,甚至背弃自身承担的公共责任而追求利润最大化,检验的可靠性以及基于此的安全阀功能将减弱甚至丧失。总之,“公共安全及具有行政性质的强制性检验,针对的是明显的公共物品属性和可能发生的市场外部性,属于规制潜在的市场失灵的领域,显然不应简单地市场化了之。”(刘三江,2013)

由此可见,较之服务性检测而言,强制性检验的市场化争议更大,且所涉及的问题更复杂。如前所述,特种设备检验机构改革应确立起“适度市场化”的基本理念,以及由此而推演开的“多元治理”之总体方向。在这一基本理念和总体方向下,通过对各国特种设备检验制度的观察与比较,特种设备检验机构的设置,一般有四种情形:一是将安全监管部门所属的检验机构转制为非营利性的第三方社会组织,或政府主动成立、培育此类性质的社会组织,政府通过服务购买的方式,将法定的检验工作委托其实施。二是检验机构一部分由政府依法设立,作为安全监管部门的延伸,类似于政府实验室,以政府财政支持方式运行,另一部分则由非营利性的第三方社会组织承担,从事政府委托的相应法定检验工作。三是检验机构主要由非营利的第三方社会组织承担,例外的由市场中的私人公司自我担当,其主要表现为企业自行承担法定检验义务。四是检验机构既有作为政府内部机构性质的组织,也有由非营利性的第三方社会组织担任,同时也有例外性的由市场条件下的公司组织充当。具体情况,可参见表1。

表1 “适度市场化”语境下特种设备检验机构的四种设置方案

上述四种特种设备检验业务的设置方案,与一国的特种设备安全监管体制、社会中介组织的发展程度、企业主体责任实现方式、市场的自由化条件乃至整个行政管理体制、公共服务责任观念等都有关系,很难直言断定何种方案更为合理可取。但是这四种方案有一项共同的组织角色,即非营利性的第三方社会组织承担特种设备检验任务。这一类组织的培育和发展成为关系特种设备检验市场化改革的重要命题。下面我们将探讨第三方社会组织的核准条件这一核心,并在此基础上结合我国实际改革情况,回应我国特种设备检验适度市场化改革的具体路径。

(二)公益属性:第三方社会组织的核心准入条件

《特种设备安全法》第50条、《特种设备检验检测机构核准规则(TSG－Z7001－2004)》第6条①该条规定:“申请核准的特种设备检验检测机构(以下简称申请机构)应当同时具备以下条件:(一)有独立法人资格(特种设备使用单位设立的检验机构除外)。从事监督检验的机构应当具有不以营利为目的的公益性事业法人资格;(二)有与其承担的检验检测工作相适应的检验检测人员、专业技术人员,技术负责人具有特种设备检验师(或相关专业工程师)及以上资格;(三)有与其承担的检验检测工作相适应的场地、装备和检测试验手段;(四)有健全的质量管理体系和各项管理制度,并且有效实施;(五)有与其承担的检验检测工作相应的法律、法规、规章、安全技术规范及标准,并且认真执行。”已对特种设备检验机构的准入条件作出规定,要求“从事监督检验的机构应当具有不以营利为目的的公益性事业法人资格”,但是对于第三方社会组织从事法定检验的准入条件并没有特别规定。在地方改革中,广东省在电梯的定期检验中引入第三方社会检验机构,进一步厘清监督检验与定期检验的定位,具有开拓性,并取得了良好的效果(罗连发、张凯,2015)。在实践基础上,《广东省特种设备安全条例(草案修改征求意见稿)》第32条第二、三款①该条款规定:“第三方社会组织依法取得资格核准后,可以在本省行政区域内从事电梯定期检验工作。第三方社会组织申请特种设备定期检验资格,应当具备以下条件:(一)具有独立法人资格,不以营利为目的的公益性社会组织;(二)实行独立的理事会公正治理机制,理事会成员由不受组织设立方、出资方和利益相关方制约和干预的机构代表或者独立人士担任;(三)不参与或者从事特种设备的生产、经营、监制、监销等相关活动;(四)符合国家规定的检验检测机构核准的其他条件。”也试图将第三方社会组织承接法定检验职能予以合法化,并规定准入条件包括“具有独立法人资格,不以营利为目的”和“实行独立的理事会公正治理机制,理事会成员由不受组织设立方、出资方和利益相关方制约和干预的机构代表或独立人士担任”两项特别要件。前一要件是对公益性的直接规定,后一要件可理解为对公益性的具体保障与落实。

除此之外,学者在第三方社会组织从事检验准入的条件上亦提出一些建言。第一,不能有投资方;第二,不能有分红;第三,不能上市;第四,不能从事特种设备设计、制造、安装、改造、维护保养和销售等经营性活动(贾国栋,2013)。统而观之,这四项条件都是对公益性的细化要求。从域外角度来看,在德国监督检验机构中,亦有社会性质的检验机构参与,如德国技术监督协会(TüV),该类机构具有如下要求:一是不以赢利为目的;二是实行区域管理,有工作范围;三是按《设备安全法》有赔偿保险;四是工资待遇基本参照公务员。这四项要求都是对公益性的直接和侧面的规定。

综上可知,无论从我国的具体立法以及地方改革实践,还是从学者具体建议以及域外的相应制度来看,公益属性成为第三方社会组织从事检验工作的核心条件。其实在一般理论上,由于特种设备检验的法定性质以及保障特种设备安全的兜底性技术依据功能,除了要求相应的人员、资金、技术、设备等物理要求外,以非营利为其主要内容的公益属性亦应成为最为重要的条件。当前,我国特种设备检验机构的改制试点方案②《特种设备检验检测机构整合试点方案》在制订组建特检集团(试点)的准入条件中规定:“组建的特检集团,在满足准入条件的基础上,先在工商部门按照企业进行注册,以后参照国际惯例逐步探索改造成非营利性机构。”,将第三方社会检验机构,即特检集团定位为营利性企业,待条件成熟后再转变为非营利机构。尽管存在改革条件的限制,但这样的改革步骤与路径的合理性有待商榷,是一种逆向的改革思路。虽然在一定程度上增加了检验检测机构整合的动力与积极性,但是此种违背第三方社会检验机构公益属性的方案所带来的检验公正性拷问、检验功能衰减、非营利性再改造的成本等问题,都需要进一步论证和考虑。

下一个迫切的问题,即是通过何种机制或标准达至第三方社会检验机构的公益属性。前面有所论及,不从事营利性活动,组织成员工资及福利与组织收入脱钩等,都是公益属性的具体要求,但是第三方社会组织的公益属性主要体现在组织内部财务问题上,即公益性组织的财务资源表现在产权上“既不属于出资者、损助者所有,也不属于组织所有,而是属于社会。所以在该公益组织因故解散后,其剩余资产交给社会继续用于公益事业,不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产,也不能进行剩余收入(利润)的分配(分红)”(侯江红,2007),具体通过财务监督、清理与结算机制予以实现。

但是由于我国公益组织法律体系上的不完善以及立法上的缺位问题,同时政府、社会等监督不到位,该类组织的公益属性存在递减或难于界定,甚至走向表面上公益却内部追求利润的道路。所以,对于从事法定检验的第三方社会组织核准条件上,要突出其公益属性,明定公益的标准,同时对于日常组织工作特别是财务管理上,要落实政府、市场和舆论的监督作用,特别是建立政府机关、社会公众等非利益相关方共同组成的监督管理委员会或理事会对其公益属性进行有效监督,保证公益属性的不变质。

(三)特种设备检验市场化中政府、社会与企业的职能分工与平衡

从域外来看,特种设备检验市场化,还要进一步细分检验业务的性质,并视不同特种设备的市场化成熟度而定,因而呈现出不同的特征,而无论采何种体制,其核心问题都是寻求政府、第三方社会组织和私人企业三方职能的合理分工与平衡。例如,德国法定检验中的监督检验机构分为国家检验机构和企业检验机构。国家检验机构包括政府检验机构和社会检验机构,前者如德国材料检验局(研究所),后者如德国技术监督协会(TüV)。而企业检验机构①在欧盟指令当中,把企业检验机构称为用户检验机构(User’s Inspectorare,UI),它们同样接受安全监察机构的授权和监督。取得检验资格的都是非常大的企业,在德国有巴斯福和拜耳获得UI资格。企业检验机构可以从事本企业内部的特种设备的定期检验,有的还可以进行本企业使用的特种设备的制造检验。是指一些大型企业自己设立的检验机构,并与其生产性机构保持相对独立。德国法定检验中的定期检验和日常监管,基本上都由属于社会检验机构的技术监督协会(TüV)来完成②技术监督协会(TüV)每年与受检单位签订检验协议,除了设备到期的定检外,还不定期地到受检单位进行运行检查,并协助用户进行整改。德国特种设备检验体制属于“政府监管、授权非营利组织检验”的模式。(罗云,2013)。加拿大安大略省特种设备监察与检验实行的是一种“政府部门——授权机构——检验机构(包括保险公司)”的混合体制。政府作用仅仅局限于调查研究、制定政策方针与法律法规和对授权管理组织的监督等方面。安大略省惟一获得省政府授权的特种设备管理与检验组织是“安大略省技术标准与安全权威机构(TSSA)”,其在锅炉压力容器等特种设备日常监察管理与检验方面起到十分关键作用。(林树青,2005)当然,在一些国家和地区,在法律中也有规定特种设备安全监管部门承担检验任务,或政府设立检验机构。前者以美国、日本为代表。美国的安全监管部门可以从事特种设备的首次检验、定期检验,对锅炉压力容器制造可以进行监督检验;日本的安全监管部门主要从事制造监督检验。安全监管部门以外的政府机构、公益性企业或大型企业的检验机构也可以承担法定检验,但是必须进行资格认可。(王秦平,2006)

回到我国具体实际,由于我国的特种设备安全监管体制正处于改制转型之中,旧的管理行政思维和逻辑还存在较强的惯性,同时政府职能与社会、市场的边界还有一个逐渐清晰划定的过程,这些具体情况决定我国特种设备检验尚需要政府检验机构的参与,甚至是在当前的现状下起主导作用。因为在体制尚处调整中、权力边界模糊的情况下,盲目地放弃政府相应检验职责,并不利于特种设备检验的良好发展。同时,由于我国第三部门的发展还不成熟,具体为从事特种设备检验的第三方社会组织尚有待改制、培育和发展,相应的体制和机制还不完善,从遵循渐进主义改革的要求,检验工作也不宜马上完全交由第三方社会组织实施,而可以考虑将法定检验中部分数量较大的定期检验工作,交由其实施,待诸条件成熟再逐步增加检验项目。另外,虽然我国市场经济的竞争机制仍有进一步完善的空间,但是市场条件下的公司组织参与法定检验,由于其作为落实企业安全主体责任的一种方式,在强化企业自检责任的安全监管体制改革背景下,可以在局部试点,作为政府检验机构、第三方社会检验机构的有益补充。

综上,随着我国特种设备检验体制改革的深入,相应制度环境的改善,检验工作需由简单的政府、社会、市场分工负责形式走向复合而高效的多元治理模式——以第三方社会组织为主、政府检验机构为辅、公司组织作为有益补充的彼此独立而又协调的新型检验模式,在检验功能得到有效保障的前提下,使得特种设备检验资源得到最为优化的配置。在此过程中,要特别处理好政府检验机构与第三方社会检验机构、企业检验机构之间的关系,落实并保障政府检验机构为特种设备安全监管部门提供技术依据、技术支撑的法定地位,实现对第三方社会检验机构、企业检验机构的有效技术监督,而第三方社会检验机构、企业检验机构与政府检验机构形成良好的协作机制,如在检验技术上也可提供相互支持。

(四)“一院两制”的消弭及市场激励机制的再引入

仍需探讨两个问题:一是前述提及的检验检测机构中“一院两制”的现状如何解决;二是特种设备检验机构的设置引入多元治理结构后,如何进一步通过激励机制提高检验效率,保障市场化改革的成效?

在特种设备检验检测实践中,存在一些名为“检测研究院”的机构,但是从事法定检验工作的情况,同时也存在名为“检验研究院”的机构却从事服务性的检测工作。这一现状是《特种设备安全法》确立的检验与检测分立的格局,尚未在实际检验检测机构改革的具体落实与展开的问题,随着改革的推进便可以名实相符。但是伴随这一情况的一个深层次的问题即是检验检测机构“一院两制”的问题。有人称这样“一院两制”的混合机制是检验检测机构改革的创新,是一种将市场机制引入检验工作的制度变革,具有重大的现实意义;但是事实上并非如此,这种不伦不类的混合机制,存在着“以检测养检验”的不正常状态(汪立新,2012),有损于法定检验的公正、权威,同时这种混合机制极易造成检验或检测机构利用法定检验职能,进行不正当的市场竞争,从而扭曲正常的市场机制。而且,这种混合机制在比较法上找不到这样的先例。换言之,这类“一院两制”是检验检测机构改革中的过渡性问题,需要在深入改革中化解、消弭这一现象,确立起检验机构、检测机构彼此独立,同时又相互协作的正常模式。

在多数或也许是大多数情况下,促使私部门追求最大利润的激励机制也可以产生重要的公共获益,即使这种动机是自利性的(Trebilcock,Iacobucci,2003)。基于此,虽然特种设备检验由于其特殊性质以及部分政府安全监管功能,无法也不可以实施全面的市场化改革,但是在保障特种设备安全的前提下,可以将相应合理的市场激励机制再次引入检验领域,提高检验效率。要运用国际上先进的绩效评价理论与机制,结合我国特种设备检验市场化改革中政府检验机构、第三方社会检验机构的具体情况,形成对我国特种设备检验机构科学合理的绩效评估方法与体系。例如对平衡计分卡法(Balanced Score Card,BSC)这一绩效评价理论在特种设备检验机构绩效评体系的分析与应用(罗云等,2014)。在此基础上,针对特种设备政府检验机构,其在性质上多属于事业单位性质,在其内部财务运行机制上,坚持资金自收自支原则的基础上,对检验工作绩效评估结果作有效考量的前提下,建立、建全政府检验机构与行政监管、财政部门之间公开透明的财政资金补助机制。而对于第三方社会组织,在确立受检单位自主选择检验机构机制的基础上,建立政府有效参与、监管的竞争性检验定价模式,并在保证第三方社会组织公益属性的前提下,探索与工作绩效、个人贡献挂钩的合理的工资增长模式,形成积极有效的收入分配与激励相匹配的机制。

五、特种设备检测的市场化与规制

根据《特种设备安全法》的规定,特种设备检测机构是为特种设备生产、经营和使用单位提供检测服务的机构。检测的性质是通过第三方中介提供质量评价服务,本质上是基于产品的市场需求。当然,以市场化机制运作的特种设备检测机构,并不限于只提供核心的检测服务,还包括围绕检测的技术培训、专业咨询、设备调适等服务项目。特种设备检测的市场化已经基本形成共识,但检测服务的基础是信用,如何确保检测机构的中立、规范、公正,并在市场化之上加强政府监管和配套机制建设,成为本部分应讨论的问题。

有实务人士担忧,虽然特种设备检测完全市场化,但是检测在某种程度上也肩负着一定公共安全责任,为企业安全责任的落实提供技术依据。如果纯粹任由市场驱动,可能会违背检测服务的公共性。因此要控制其盈利和收费、提高检测的质量把关属性。(邹晖华、祝学军、王莉玲,2014)这样的担忧并非没有现实意义,但是应当采取与市场化相匹配的监管机制。“民营化大师”萨瓦斯(2001)认为,在公共服务市场化的背景下,政府必须在认真制定和执行有成本效益的规则上承担更多的责任,且这些规则需保障公共福利,确保公开竞争,有效利用市场机制而非施加不切实际的控制、不必要地限制商业和破坏目标的实现。有鉴于此,政府应当尊重市场规律,减少不必要的干预,将盈利模式交由私人企业自主决定。

但市场化不等于去监管,譬如检测机构的核准仍是政府监管职责中的一个重要内容。进而言之,政府的角色应是“掌舵而非划桨”。在规制缓和、公私合作的行政法发展方向上,通过公平竞争的市场机制调节分配检测资源的同时,政府则负担着组织协调、规划决策、加强检测市场法制化建设以及监督管理的职责。包括准入、竞争、服务标准等规则的制定,落实检测机构的日常监管、违法信息披露等,以规范检测服务市场——在这点上,对于特种设备检验的市场化同样适用①举例而言,对于特种设备检验检测,政府要根据《特种设备安全法》以及相应特种设备安全技术规范的要求,加强对检验检测工作的监督检查,对于那些检验检测机构及其人员违反法律,未按照安全技术规范进行检验检测,出具虚假、失实检验检测报告,或者从事有关特种设备的生产、经营活动,推荐或者监制、监销特种设备,或者违反保密义务等,要依法追究检验检测机构及其相关人员的法律责任。。

六、特种设备检验检测市场化改革的配套机制

无论是特种设备检验的适度市场化,还是推进检测服务的市场化与政府监管,改革都需要配套机制的跟进。本部分将从特种设备检验检测机构的整合与重组、检验检测机构自主选择、检测检测法治化建设三个方面展开论述,三者都与当前我国特种设备检验检测的市场化改革高度关联。

(一)特种设备检验检测机构的整合与重组

当下,囿于我国政府管理体制所限,地市级以上均设立有相应的检验检测机构,有的区县也设有检验检测机构,且行政化色彩浓厚。表现为:“对行政部门的依附性,我国的国有检测机构分属于27个部门,其业务收入主要是来自于政府部门的强制性检验、检测认证等业务,而真正面向市场的业务比例非常低;没有提供有效质量信息的激励和约束,国有检验检测认证机构没有市场的外在约束,因此并不会因为服务能力差而退出市场,也不会因为服务能力好而获得更高的市场回报;市场的分割严重,由于国有检测机构分属不同的地区和部门,每个机构为了生存都会采取各种行政干预的方式来阻碍其他质量技术机构进入到本地区或本行业,以保证自己的垄断地位。”(程虹,2014)为此,必须建立一个成规模、有国际竞争力的检验检测市场,《关于整合检验检测认证机构的实施意见》也正是在这一背景下出台。规模效应能够带来竞争优势,比如德国近年来也在开展检验检测机构的合并改革,原来有8个技术监督协会(TüV),最近几年已经合并为4个,并计划进一步合并。每个技术监督协会(TüV)的营业额都有几十亿马克,成为综合性的技术监督组织,在经济中发挥着重要作用。(王秦平,2006)

在具体的特种设备检验检测机构整合与重组措施上,要根据前述的功能要求、组织性质等内容,坚持检验机构与检测机构分类整合与重组的原则,即对机构的准入条件、性质定位、整合方法(如资金、人员、设备投入与管理)、整合规模等都要作出合理的区别对待,而不可采取“一刀切”式的不加区分的方法。对于检验机构的整合与重组,重点工作在第三方社会检验机构上,要突出政府在整合与重组上的规划者地位、统筹协调作用,强调整合与重组的科学性与规范性,政府要在整合与重组的准入监督、动态调整等方面扮演积极而主导的角色。而对于检测机构的整合与重组,坚持有利充分发挥市场竞争机制的原则,要在整个整合与重组过程中起到有效引导与指导的作用,使单一业务的检测机构向多元业务的检测机构发展,即积极鼓励检测机构的业务多元化布局,形成专业检测、监理服务、人员培训、专项评审、专业咨询、维护保养等多种混业经营的服务项目与内容,在检测方面提供综合性、一站式服务,以此来与国外检测机构进行竞争,形成自身核心竞争力。

“要形成合理的质量服务业产业组织,既要有全国性的大型企业集团,又要有各类不同的专业化质量服务企业,同时还要有主要服务于地方质量发展的地方性质量服务机构。”(程虹,2013)因此,在特种设备检验检测机构整合与重组的方向上,要坚持纵向、横向同时进行的复合型整合与重组模式,即积极开展中央与地方、省与市检验检测机构之间的整合与重组,同时也要鼓励省际之间的整合与重组,实现检验检测资源的优化组合,充分发挥中央与地方、省与市、省与省多个方面的积极性,最终在检验机构一域形成有序、有度、公平的资源优化条件,在检测机构一域形成有效、充分、平等的竞争格局。另外,在复合型整合与重组过程中,可试探性地整合包括特种设备检验检测在内的相似、相关行业的检验检测业务,形成一定数量的综合门类的质量服务集团。同时,在整合与重组过程以及事后的机构调整中,政府要树立对不良检验检测垄断的防范意识,在具体措施上要对整合与重组之后可能形成的不良检验检测垄断情形予以考虑,并进行适当的规制,防止不良检验检测垄断的出现。

(二)特种设备检验检测机构的自主选择

2003年9月1日浙江省人大颁布施行的《浙江省特种设备安全管理条例》第13条第1款规定:“特种设备生产、使用单位履行法定的检验检测义务时,有权自主选择委托有资质的特种设备检验检测机构。有关部门不得对其选择委托权进行限定。”但除浙江省之外,目前没有发现其他省市对特种设备检验检测机构的自主选择权在法规层次作出规定。其实,受检单位能够自主地选择检验检测机构,对于检验检测市场的培育和形成有着很重大的意义。试想如果受检单位不是自主选择检验检测机构,而是按行政区域或政府部门指定的检验检测机构进行检验检测,那么检验检测市场竞争的条件就不可能形成,或者说不能充分形成,最后影响市场化改革的成果。

有学者担心,“如果被检单位可以自由选择检验机构进行检验,最后很可能会导致被检单位去选更宽松检验的机构进行检验,而那些检验严格的检验机构的用户便会越来越少,造成越是‘严格’就越没有‘市场’的局面,这就是‘柠檬效应’,即‘劣币驱逐良币’”。(符栋良,2013)这样的论断看似有理,但是其忽视了一个非常重要的因素,即特种设备检验机构主要是政府设立的检验机构,以及第三方社会组织,它们有不以营利为目的的公益属性,所以如果在确保公益属性得到落实的情况下,不会产生所谓的“劣币驱逐良币”的情况,反而有利于市场机制的合理引入。此点在检验机构合理激励机制再引入中有所提及。

(三)特种设备检验检测的法治化制度构建

《特种设备安全法》第52条规定:“特种设备检验、检测工作应当遵守法律、行政法规的规定,并按照安全技术规范的要求进行。”因此,在特种设备检验检测工作上,要进一步落实《特种设备安全法》的相应规定;同时,结合检验检测市场化改革的需要,根据《特种设备安全法》的规范要求,修订或制定符合实际需要的安全技术规范,并及时地清理、整合安全技术规范,重点在于解决检验项目过多、检验针对性不强、检验可操作性差、检验责任不明确等问题。最终构筑起以《特种设备安全法》等法律为基本依据、以行政法规为总体框架、以安全技术规范和标准为具体内容的特种设备检验检测法律规范与标准体系,使特种设备检验检测在法治化轨道上运行。

具体而言,要逐步完善我国特种设备安全技术规范与标准的制定、修正机制,不断提高安全技术规范与标准的立法质量与水平。同时,明确安全技术规范与技术标准的功能区别,理顺安全技术规范与技术标准的关系,建立安全技术规范与技术标准相互协调的机制。另外,根据市场化改革的实际需要,在规范体系建设上要对检验、检测工作作出合理的界分,形成检验与检测有合理区别的法律法规、安全技术规范和标准的规范系统。对检验而言,安全技术规范与标准要满足特种设备安全的基础性要求,同时也要反应特种设备科学技术的发展要求;而针对检测,重在确立原则性的指导标准和意见,并尊重双方协议,做到强制性规范、标准与参考性规范、标准的适度协调。

除了在特种设备检验检测规范体系建设上,对于良好地体现检验检测法治化水平的程序规范、责任规范需要予以格外的关注与重视。一方面,要凸显特种设备检验的法定程序性价值,完善特种设备检验程序,通过程序机制达至对检验结果的法律控制,例如对于检验时限的规定,以及在时限的确定上确立检验机构与受检单位协商确定时限的机制,有利于通过程序性设置保障处于弱者一方的受检单位合法权益,实现程序规范的限权功能。另一方面,以《特种设备安全法》第93条为检验检测机构及其工作人员的基本责任依据,制定具体而有可操作性的责任配套规范,健全检验检测法律责任追究制度,实现检验检测的责任法治,最终落实好检验检测机构的技术把关责任。总之,在特种设备检验检测市场化改革中,注重提高检验检测法治化水平,实现法治化轨道上的市场有效、有序运行。

七、结语

“特检规章规范的重构必将是一个逐步加大企业自检、逐步减少强制性检验的循序渐进的过程,经过一个较长时期逐步过渡到以社会化、市场化检验为主,行政性监督验证检验为辅的良好状态。”(刘三江,2013)随着市场经济的发展和深入,顺势提出特种设备检验检测市场化的改革方向相对容易,但是要在市场化改革的具体方法上有所建树,确实还颇费思量,且目前改革还处于起步,改革过程本身就是试错的过程,一些创新做法、有益经验也尚待实践检验,才能定论。总之,特种设备检验检测市场化改革,需要不断探索宏观层面的理论指导,避免改革走弯路;同时在检验和检测分立的立法格局下,分别探讨其市场化的方法以及其限度所在,明确市场的能与不能,为渐进和理性改革作好方法论的准备。

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■责任编辑 罗英

On the Marketization and Its Limitation of Special Equipment’s Inspection and Detection

Luo Meiying and Tan Qingzhi
(School of Law,Zhejiang Gongshang University)

The marketization reform of special equipment’s inspection and detection will help to streamline administration and delegate power to the lower levels,thus administrative efficiency is enhanced as well as administrative cost reduced．On the other hand,the marketization also helps to improve the service quality and the level of the inspection and detection．As to the marketization reform of special equipment’s inspection and detection,macro theory guidance is necessary to ensure the whole reform direction．Meanwhile,the legislation of inspection and detection being separated,the methods and its limitations are discussed,which will clarify the market’s capability and thus will well prepare the methodology for a progressive and reasonable reform．It should be also noticed that a reform of an institution needs coordination and cooperation of other institutions,rather than being carried out on only one dimension．

Special Equipment’s Inspection;Special Equipment’s Detection;Marketization;Limitation

∗骆梅英、谭清值,浙江工商大学法学院,电子邮箱:lmykiky＠163．com、tan_qingzhi＠163．com。本文系“浙江省特种设备安全工作新制度新举措设计研究”的系列成果之一,同时亦受浙江省法学会2014年度课题(2014NA02)的资助。