国企改革艰难再起步

郁风

在十八届三中全会召开近两年后，众所期盼的国企改革顶层设计方案终于落地。9月13日，中共中央和国务院联合发布《关于深化国有企业改革的指导意见》（下称《意见》），为下一步国企改革定下框架。

《意见》明确提出，国企改革既要“以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心”，又要“加强和改进党对国有企业的领导，做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”，并给出本轮国企改革时间表：到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果。

其中，国企分类监管、从“管企业”转为“管资本”、股权多元化、国企重组整合，以及党管干部和职业经理人的“双轨”管理等，被认为存在相当亮点和突破。但混合所有制改革着眼稳妥不设时间表、强调党组织的政治核心作用，以及在如何破除垄断方面几无涉及，则令外界颇感失望。

资本市场的反映也耐人寻味。《意见》内容泄露后，9月7日起，一些机构就开始抛售国企概念股，《意见》公布后，14日、15日连续两个交易日A股大跌。

中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军在接受《中国经贸聚焦》记者采访时表示，十八届三中全会改革方案中最重要的一个单项改革就是国企改革，国企改革可视为三中全会改革的“胜负手”。费时两年“1+N”（“1”即深化国企改革的指导意见，“N”包括国资委、财政部、发改委、人社部等制定的相关配套方案）顶层设计中的“1”才刚刚出炉，而且对其总体给予较高评价的不多，某些领域甚至被认为存在倒退，未来国企改革推进或不容过分乐观。

力度取决于“特殊领域”的界定

在不少人看来，这份方案的最大亮点是国企分类监管。海通证券宏观分析师姜超表示，分类监管是国企改革的第一枪。

《意见》提出，分类推进国企改革，将国企分为商业类和公益类，并对商业类、公益类的国企改革提出了不同的要求。商业类国企按照市场化要求实行商业化运作，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。

刘胜军告诉《中国经贸聚焦》，分类管理确有其必要性，商业类国企是改革的重点。但商业类又分为充分竞争领域与“特殊领域”（关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务），相对前者国有资本可以放弃控股地位，转而做小股东，后者仍要“保持国有资本控股地位”。

“国企改革力度有多大，首先取决于对特殊领域的界定。特殊领域越多，国企改革的范围越小。”刘胜军认为，分类之后，属于充分竞争领域的范围可能很小，央企基本没有，主要是地方国企。同时，在一些有垄断性质行业的竞争性环节向民营资本开放，比如石油，只是开放其价值链中不很重要的环节，而不是开放核心领域。

“从国际经验看，其实多数领域都可以放开。像美国的铁路、银行、航天甚至国防等领域都向民资开放，政府完全可以通过监管来实现国家安全等目的。”刘胜军称。

国务院发展研究中心企业研究所所长张文魁则担忧，这会导致改革陷入分类陷阱。“我历来反对把国企分类作为一个改革的前置条件，因为在实际中，你很难对国企分类。”

他在接受媒体采访时，以国家电网为例来解释国企业务的繁杂。根据电力体制改革的要求，国家电网早已进行过主辅分离、主多分离的改革，但成效不彰。改到现在，除了与供电等公共服务相关的子公司以外，国家电网下属还有许继电气、平高电气等一系列制造业企业和生产服务类企业，也还有资产庞大的金融、房地产板块。如果以业务来分，从集团层面看，很多国企都很难被简单定义为公益类国企还是商业类国企。

此前国资委曾多次要求国企清晰主业，并在电力、铁路等多个行业力推国企剥离辅业，也曾多次督促央企退出房地产，效果并不令人满意。

刘胜军亦称，正如要求央企退出房地产领域最终却无疾而终，分类监管的一个问题在于执行力，真正要動手时往往进展缓慢甚至无所作为。

“淡马锡模式”难复制

从“以管企业为主”向“以管资本为主”转变，改组组建国有资本投资、运营公司，被普遍认为是《意见》的另一大亮点。

据悉，目前国有企业的管理存在两种模式。一种是国资委的管理模式，非金融领域的国企由国资委主管，管人管事管资产，常被诟病为像“婆婆”一样管得太多。另一种是以管资本为主的汇金模式，金融领域的国企由财政部主管，中央汇金公司依据国务院授权，持有国有商业银行等重点金融企业的股权，代表国家行使对其的出资人权利和义务。

刘胜军表示，实现“管资本”的载体是国有资本投资、运营公司（“淡马锡模式”）这样的专业平台，这意味着国企管理增加了一个层级，从原来的“国资委-国企”变为“国资委-国有资本投资（运营）公司-国企”。现有的汇金模式是一个较好的国有资本投资公司的模板，与国资委相比，国有资本投资公司的行为更加市场化、企业化，更能避免行政化干预的倾向。

同时，“管资本”的另一思路体现于“以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业”。这意味着未来更多的国有资产可以转让、出售，政府以所得资金偿还债务或者填补社会保障体系欠账。

张文魁对此持有不同意见，他对媒体表示，国企改革的核心应该在于改革国企本身，而不是监管国企的组织架构。“如果企业本身没有市场化机制、没有活力，再加几个部门和机构去监管它、运营它，把监管机构和运营体系搞得错综复杂、层峦叠嶂，可能适得其反。何况中国已经有着世界上最复杂的国企监管体系。”

对于“淡马锡模式”，张文魁认为中国“根本学不来”。淡马锡下面的国企搞得不好、投资回报率低，或者资本需要转移到其他领域，淡马锡就可以卖掉；还有，淡马锡的独立运营是受到新加坡的法治体系保证的，可以基本上避免政府干预和长官意志。这两个核心要素中国很难学。

他还指出，不少央企，例如中国铝业公司、中国航空工业集团这类央企已经类似于行业性的国有资本运营、投资公司，其集团公司本身不从事经营生产活动。再加一层架构反显多余。

刘胜军也表示，淡马锡模式中国做不到。他补充道，淡马锡表面上看是一家国有控股公司，但其行为完全是市场化的，高管都是从市场上公开选聘的。“淡马锡模式真正的本质是市场化，而不是搞什么样的形式。中国改革国资管理体制，要避免陷入越搞层级越多，最后问题却没有解决的怪圈。”

其他亮点与突破

此外，刘胜军对《中国经贸聚焦》记者分析称，《意见》提出“对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化”；将改革深入到集团层面，“创造条件实现集团公司整体上市”；“允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度”。这种股权结构的灵活性，将实现企业效率提升与国家政策目标的兼容。

其中，优先股的好处是，国有股东只从股份中获得经济利益，不享有投票权，即政府让渡企业管理权以换取稳定的收益权。国家特殊股的最佳例子是金股（Golden share），英国政府于1984年实施英国电信的私有化方案，完全放弃其拥有的股权与收益，只保留了1股金股。金股的权利主要体现在否决权。其好处是：政府可以防止国企在私有化之后，侵害消费者利益、国家利益。

国务院发展研究中心原副主任陈清泰在接受媒体采访时表示，国企改革一个核心问题是，国企集团公司必须整体改制。

中国工商银行原行长杨凯生称，当年国企改制上市时，有许多历史遗留问题未能得到解决，但是又急于上市，于是采取保留一个集团公司的方式，把优质资产留给股份公司，劣质资产和大量负债、冗余人员留给集团公司。

《意见》提出，对于主业处于充分竞争行业的商业类国企都要着力推进整体上市。

国企重组整合方面，《意见》提出“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业与关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性、战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中”。刘胜军认为，目前已减少至112家的央企有望再次重组合并，减少家数。

安信证券分析师徐彪分析，国有资本运营、投资公司未来就是搞资产整合和资本运作：退出卖掉一批公司，主要集中在商业类企业；重组整合一批公司，主要集中在公益类以及部分关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的商业类企业；然后创新投资一批公司，主要集中在前瞻性战略性产业。

就《意见》提出建立国企领导人员分类分层管理制度，将国企管理人员划分为两类：党管干部和职业经理人，刘胜军表示，显然，党管干部将享受行政级别、与党政机构的进出通道，但其薪水将大大低于职业经理人。且《意见》特别提出“畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道”，这似乎意味着国企高管可以做出选择：要么保留行政级别，要么放弃而成为职业经理人。身份决定待遇，“对国企领导人实行与选任方式相匹配的差异化薪酬分配方法”。

至于落实一人一票表决制，刘胜军则认为，“一把手”说了算其实不是问题，关键在其是由组织部委任的还是从市场上公开选聘的，干不好要不要承担责任、干得好有无激励机制？“在缺乏现代企业制度、企业运作存在政治化的情形下，这在实际中很难发挥作用。”

“倒退”和“反市场化”

尽管方案存在诸多亮点和突破，不过，对混合所有制改革不设时间表、强调党组织的政治核心作用，以及在如何破除垄断方面几无涉及，还是令刘胜军颇为遗憾。

他表示，十八届三中全会后，混合所有制被视为国企改革的主要路径，“混合所有制说白了就是私有化，只不过是有限度的私有化，国有股份降到零就是完全私有化。外界原本对此抱有较高期望。”但《意见》对此表述较为谨慎，“不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个”，而且“严格程序、公开公正，杜绝国有资产流失”。

“谨慎不是没有道理，但国资流失风险完全有途径可以降低甚至避免。”劉胜军介绍说，英国与俄罗斯提供了正反教训。俄罗斯的国企改制中，由于缺乏透明度，出现了大量内部人巧取豪夺，沦为财富的抢劫与瓜分，最终崛起了一大批私人寡头。而英国的国企私有化，主要通过上市后的逐步减持，确保了公开公正，避免了被少数人操纵的局面。“私有化并不像一些人想象的那么可怕，关键看是暗箱操作还是公开公正。”

对于国企内部人最感兴趣的环节“员工持股”，《意见》要求“坚持试点先行，在取得经验基础上稳妥有序推进”，并且要“确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送”。刘胜军称，如何做到既让员工觉得有激励价值，又防止利益输送，在实践中是一道难题。

更让外界感到失望的是，一些具体操作层面或存在一定程度的“倒退”和“反市场化”。

刘胜军指出，《意见》要求“充分发挥国有企业党组织政治核心作用，明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位”，具体而言，提出“四个同步、两个交叉”。这似乎与市场化改革方向相悖。而且，“把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提”，只要有国有股份就要有党组织，只不过职责定位等有所区别。这无疑会加大民企对混合所有制企业难以摆脱行政干预的忧虑。

“一些人认为要解决国企腐败等问题，不是通过市场化改革而是加强党的领导。这是一个误区。”刘胜军称。

值得关注的是，《意见》发布不久，9月22日，就有媒体报道，作为国企改革首个配套文件，《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》于近日发布。该文件早在6月5日的深改组会议上即已审议通过。

此外，十八届三中全提出“市场在资源配置中发挥决定性作用”，具体到国企改革来说，就是要让不同类型企业公平竞争，要公平竞争就要破除垄断。而《意见》在这方面表述模糊，仅仅提出“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务”。刘胜军表示，从某种意义上来说，破除垄断其实比国企改革更重要。

须“去意识形态化”

此轮国企改革是继1984年、1997年和2002年之后的第四轮国企改革。2013年11月12日，十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就正式宣布要“进一步深化国有企业改革”。此后，多地陆续出台国企改革方案，比如上海当年12月公布沪版国企改革方案，但中央层面的“1+N”方案迟迟未能公布。由于顶层设计未出，各地等“文件”心态严重。

国资委新闻中心首席专家、中国企业改革与发展研究会副会长李锦解释称，国企改革方案从2013年底便开始起草，一直在修改之中，没有出台的原因很重要的是触及到各方利益，需要平衡，统筹考虑，需要征求意见，形成最大公约数。

而在刘胜军看来，此轮国企改革主要存在三方面的问题。一是时间拖得太长，光《意见》出台就费时两年，之后还有“N”个配套方案，还需要落实的过程，那么要完成2020年的任务时间表可能存在很大难度。二是方法有问题，“国企改革必然损害一部分既得利益，很多部门本身就是既得利益者，与其寻求最大公约数的结果就是不改革。改革议程照此思路走下去，很可能会被利益集团所绑架。”

三是改革可能已经忘了出发点或者说初心。之前国企改革已经基本达成一个共识，就是国企问题的根源在于产权。由于所有权的不明晰，国企存在很高的代理成本，常陷于内部人控制和严重腐败。无论是建立现代企业制度，还是推动股份制改造和上市，皆为解决这一问题。而国企战略性重组，以及之后从竞争性领域退出，让国企数量急剧下降。但在前期国企改革取得阶段性成果后，到了21世纪第一个十年，在国企丰厚利润影响下，国企改革逐渐被国企做大做强所取代，改革完全停滞，出现国进民退。

“此前国企改革说的两件事没有做到，现在看来影响非常大。”刘胜军称，一是1999年十五届四中全会《决议》就明确提出“企业和企业领导人不确立行政级别”，也就是去行政化，转眼将近20年仍然无法得到落实。二是要公平竞争，破除垄断。但也从来没有落实过。

更重要的是，对于国企存在的必要性，由上至下认知混乱。很多人认为国企是社会主义的标志，是优越性的体现，或者说是社会主义的经济基础，是党的权力基础。但马克思在其论著中从来没有如此主张。经济学家吴敬琏曾在写给党中央的一封信《关于社会主义的再定义问题》中提到，这个定义是苏联教科书定义，是错的。邓小平也称，“社会主义的本质，社会主义的优越性在于逐步实现共同富裕”。因此，社会主义和国企多少、国资比重没有必然联系。国企改革要取得进展，首先要“去意识形态化”。

其次，国企和民企无法做到完全公平竞争，充分竞争，国企的效率也相对低下。产权改革是必经之途。

刘胜军还指出，“对于国企改革，民间存在民粹主义的情绪。”诺贝尔经济学奖得主弗里德曼1988年来华时曾说：彻底的私有制就是公有制，彻底的公有制就是私有制。这句话的意思是，如果沒有公有企业只有私有企业，藏富于民，从这个意义上而言，这就是事实上的公有制，而后者最终是权贵资本主义，百姓穷困，钱在国企，国企则事实上在权贵手中。而且，国企本质上是一种税收：民众不仅难以通过分红等受益，国企借助于垄断与民争利，垄断提高了生活成本。“国企私有化，其实就是一种减税。”

刘胜军表示，未来国企改革进展并不容乐观。接下来会否有实质性改革，衡量标准则看两条：一是是否真正打破垄断，二是是否真正解决政企不分问题。“如果这两条没有做到，改革就将是失败的。”