试论如何运用法治思维推进高职院校安全管理工作

郭朝明

摘 要：存在诸多“先天不足”的高职高专院校因办学规模迅速扩大、校园内外环境趋于复杂影响下，在校园安保工作上承受着巨大压力。本文通过剖析高职院校的安全管理工作现状，提出运用法律内生式约束作用以及维权、程序、责任等方面的法治思维，推动“法治安保”理念，促进校园安保工作法制化建设。

关键词：高职院校；安全管理；法治思维；

中图分类号：G 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2015）-02-00-02

近年来，我国高职教育事业发展一日千里，办学规模迅速扩大，在校大学生人数迅猛增加，随即在校园内安全事件和学生违法犯罪事件数量双双出现不断攀升态势。虽然各教育部门和各高职院校施行了不少校园安保举措，但多数无法达到治本之效。高职院校作为国家工业化发展需要的特殊产物，其发展过程及管理方式大多受缚于工科的经济基础式思维，许多院校常提“依法治校”，但具体管理中却未能在全面理解“法”的基础上运用法律这种上层建筑式管理思维，导致日常校园安保工作开展事倍功半。

一、高职院校校园安全管理思维方式的现状剖析

（一）高职院校校园安全管理思维和方式传统化、机械化、表面化。现在的高职院校主要是受益于国家政策导向，逐步从原有的中专或中职院校发展而来，因此往往存在学校级别层次提升，管理方式却原地踏步的问题。面对高职教育不断社会化，校园安保工作难度不断加大的压力，诸多高职院校在日常校园安全保卫工作中，依然延用中专院校特有的半开放半封闭管理模式，仅靠严管、重罚等简单、粗暴的管理方式进行管理，学生群体往往会产生强烈的抵触心理，做出不服从管理、无视安全隐患，甚至从事违法犯罪活动等行为。

（二）高职院校校园安全管理缺乏“讲依据，重证据”思维。学校为保障校园安全乱规定、乱处罚的现象比比皆是，从“某传媒大学为保障校内女学生安全规定校内天桥23时后禁止男士通行”、“河北某校规定学生夜间不准上厕所否则处罚”等令人啼笑皆非的规定和处罚，背后却折射出校园安全管理队伍法律意识的淡薄。此类不讲依据，不理证据的安全管理行政行为虽出发点是好的，但已违反了“行政行为非法律授权不可为”和“以事实为依据，以法律为准绳”的法律原则，最终不但无法达到预期的安全管理效果，且会激化更多矛盾，诱发校园安全秩序紊乱。

（三）高职院校校园安全管理缺乏“程序正义”思维。在高职院校安全管理工作中，片面强调实体正义而忽视程序正义的问题是普遍存在的。主要表现在：1、治安、消防、应急预案等校园安全规章制定过程中，多数院校未能完全参照法律法规等的制定程序进行，缺少“征求制度相对人意见”、“制度合法合规性审查”、“合法公示”等重要环节，也未能在制度中为该规章制度的实施设置相应的监督程序，往往仅以“某某学校领导亲自挂帅督办”等字眼取而代之，导致制度本身不符合学校实际、在突发校园安全事件时无法适用、条文与相关法律法规冲突、制度性缺陷无法被发现或矫正等“恶法”的后果；2、在面对危害校园安全秩序事件时，往往一罚了之，缺少调查过程、充分告知具体行政行为依据、给予充分申诉权利等重要程序性环节，或者调查过程野蛮粗暴，随意搜身、搜查个人物品等，导致处罚标准不一、处罚对象不服，甚至引致被处罚对象情绪问题积聚，给校园安全带来新的隐患。

二、在高职院校校园安全保卫工作中融入法治思维的重要意义

（一）在安全保卫工作中融入法治思维，是创新校园安全管理工作模式的迫切需要。

“法”是解决社会各类矛盾、化解社会纠纷的利器，更可以成为校园安全管理创新模式的一大利器。现有校园安全管理机制的无序、标准不统一等弊端呼唤“法的程序性”，安全问题越是复杂尖锐，解决安全问题的管理模式和机制越是需要有良好的顶层设计。充分运用法的“程序正义”思维，建立起一个“合法、合理、科学”的校园安全管理程序，正是新时期、新形势下各高职院校创新安全管理工作模式的迫切需要。也只有运用法治的思维不断锐意创新校园安全管理模式，才能与时俱进推动校园安全管理工作。

（二）在安全保卫工作中融入法治思维，是应对法治化进程新挑战的现实需要。

一方面，法治化进程给校址多处于城乡结合处或其他治安问题高發地段的高职院校带来更多新的挑战。校内及学校周边的各类比比皆是且难以把控，“女大学生搭黑车接连失联”、“复旦大学投毒案”等重大新闻事件更是不断拷问着校园安全管理方的工作能力问题，也呼唤法治思维的“亮剑”。另一方面，高职院校安保部门的执法权在2004年9月，我国第一部内部保安法规《企业事业单位内部治安保卫条例》出台时已经丧失。学校安保部门在没有执法权的现状下更是难以适应学校内部以及周边日益严峻的治安形势。但没有执法权并不代表校园安全管理部门可以在工作中摒弃法治，而是要求安全管理部门及相关干部队伍要进一步提高使用法治力量和运用法律思维的能力。只有将权利、程序、责任等现代法律思维内化于安全管理工作中，才能从容应对新的挑战。

（三）在安全管理工作中融入法治思维，是推动依法治校、深化教育改革的重要举措。

从教育部颁布《关于加强依法治校工作若干意见》到党的十八大提出“全面推进依法治国”，高职院校各项工作开展必须重点抓法治的思路非常清晰，运用法治力量推进学校安全管理工作，是推进学校全面依法治校工作，贯彻党的十八大“法治”精神的重要举措，也是新时期深化教育改革中攻坚克难的重点突破口。

三、运用法律思维改良高职院校安全保卫工作方式

（一）发挥法律意识的内生式约束作用，做好校园安全宣教工作。古语有云“德以劝善，法以诛恶”，西方法谚也提到“法律是显露的道德，道德是隐藏的法律”，法律本身即是一种道德行为标准和底线，也是一种行之有效的宣传教育工具，发挥法律意识的内生式约束作用实际运用的就是法律的“底线思维”。高职院校的安全宣教工作若能建立在充分认识法律威慑犯罪、约束行为、惩恶扬善作用的基础上，更加注重向学生群体注入法律意识，更加注重对学生内生式的自我约束法律意识的培养，帮助学生形成自有的、内发的行为标准，便能让学生更加自觉遵纪守法，远离违法犯罪。这种由内而外的内在自我约束的实效必然远胜于单一机械的硬看死守、“军事化管理”等由外而内的管控式约束。

（二）坚持“讲依据，重证据”的法治思维，依法推行安全管理工作。“以事实为依据，以法律为准绳”是判断行政主体是否依法行政的基本原则，学校作为行政主体也应当在此基本原则的框架内实施包括校园安全管理在内的各类行政行为。“以法律为依据”要求行政主体的行政行为要讲依据，相比于民事行为的“法无禁止即权利”，行政行为要求的是“法无授权不可为”，更加强调法律的授权和依据；“以事实为依据”要求行政主体做出处罚等“不利行政行为”时要依据事实，而事实来源于证据，即强调对证据的收集和审查工作。具体到校园安全管理工作中，要注意做到几点：

一是设置安全保卫措施合规性前置审查程序，保障安全保卫工作具体措施合乎行政法授权规定。可考虑通过学校聘请法律顾问或在安保部门设置合规岗等方式建立措施合规性前置审查程序，关乎他人切身利益的安保措施未经合规审查不可出台，关乎师生切身利益的安保处罚未经合规审查不可进行，严把校园安保具体行政行为的依据关。

二是切实增强安保队伍具体工作中的“讲依据，重证据”意识，规范安保队伍的日常工作。可参照公安队伍执法过程推行安保队伍工作规范，要求安保队员进行劝阻、告诫、处罚等安保措施时必须实行告知行为依据和对方权利、出示证据、实施行为等规范性程序，以保障具体安保工作中每一个行政“动作”都能依法为之；可参照公安机关的相关证据保存、调用、借閱规定制定证据制度，以规范安保工作中的相关事件、调查、处罚的证据保存、借阅过程，建立视频资料、书证、物证等证据材料档案，使安保队伍有意识保存证据，有能力保存好证据，能够在需要时随时运用证据。

（三）坚持“程序正义”原则，发挥程序理性对校园安全管理工作的实体推动作用。现代法学所说的合法，不仅要求实体上合法，更要求程序上合法，即使行为本身不违反法律强制性规定，一旦实施行为过程违反法定程序，也是违法，这就是法律上的“程序正义”原则。高职院校的安全管理行为属于行政行为，行政行为程序是否正当、合法关系到管理行为的合法性、合理性、科学性。只有保障了程序正义，才能保证安全管理权行使结果的实体正义，才能确保校园安全管理工作的公开、公正、科学、有序开展。具体应从以下几个方面坚持管理工作的程序正义原则：

一是坚持制定校园安全管理规章制度过程的“程序正义”。现今高职院校安全管理业务面较广，管理任务繁重，主要包括防火安全管理、校内治安安全管理、交通安全管理、生产安全管理、集体户口管理、出入境管理、校内治安案件和事故调查工作等。为这些安全管理工作实施所制定安全管理规章制度时，都必须坚持程序正义原则，严格参照相关法律法规制定程序进行，保证制度的征求意见、合规性审查、公示公告程序，并在制度设计时就加入合法可行的相应监督程序，确保用法和制度管理校园安全。

二是坚持日常校园安全管理工作的“程序正义”。日常校园安全管理行为是学校有权实施的行政行为，对于校内人员，即学校的师生员工可以直接产生行政法律效力，但对于包括校外人员购买或租住校内房屋的人员、校外人员在校内务工人员在内的非校内人员却无法直接产生法律效力，因为非校内人员与学校的关系更多偏向民事法律关系而非行政法律关系。因此，当校园安全管理行为涉及到要求非校内人员履行义务、承担责任时，应当先符合法定程序——先告知并经得对方确认同意。日常校园安全管理过程针对不同管理主体需要履行不同的“合法程序”，不仅有利于理顺各项安全管理工作流程，还有利于避免或减少管理纠纷。

（四）加强法律责任意识和管理先行意识，充分履行校园安全隐患合理注意义务。根据《侵权责任法》规定，高职院校校内侵权事件适用过错责任原则。校方如果要避免或减少校内侵权事故及其引发的诉累，减轻甚至免除事后校方需要承担的安全管理法律责任，就必须不折不扣的加强安全保障法律责任意识和管理先行意识，切实履行好相应的合理注意义务的安全保障义务，尽量避免管理的过错。主要可从以下几方面着手：

一是加强安保部门、安保队伍的法律责任意识和管理先行意识。在安保队伍不再具备执法权的现状下，可通过提升安保队伍管理先行意识和能力弥补执法权的缺失。管理过程中势必要花费精力，不花费在事前预防管理工作中，就只能花费在事后的事件处置环节中。校内安全执法权主要适用于事件调查取证、控制校内违法犯罪嫌疑人、对事故责任方的事后处罚等安全事件的事后处理阶段，如果可以通过系统培训等方式提升安保队伍法律责任意识、管理先行意识和能力，使安保队伍有条不紊的做好制度规范、安全隐患排除、安全提示警示、安全技防人防等各项前期预防性安全管理工作，调整“门卫、巡逻加处罚”的简单传统安保模式，将更多管理精力放在“前头”，便能有效减少校内安全事故，自然可以减少事后处置环节。

二是狠抓细节，充分履行校园安全保障义务和合理注意义务。虽高职院校内学生大部分已具有完全民事行为能力，安全保障义务与中小学校相比较轻，但“已尽合理注意义务”的法律归责标准开展检查安全管理工作依然不可松懈，必须狠抓细节。例如，有些高职院校校内体育设施无偿对外开放，校方虽然无需承担完全的安全保障义务，但仍然需要用“是否已尽合理注意义务”的标准检查自身安全管理工作是否到位：是否保障相关设施设备符合安全标准，是否明确做出安全警示等。只有穷尽一切可能性，对校园各类安全隐患尽到充分合理的注意义务，才能切实保障校园安全。

当前，高职院校校园安全正面临校园及周边不安全因素急剧增加和安保队伍丧失执法权的双重困境。唯有合理运用法律权利思维、程序性思维、规范性思维，将法律思维嵌入校园日常安全管理工作和应急性安全管理工作之中，才是弥补现时高职院校安全管理工科思维弊端，推动安全管理工作法治化、高效化，实现维护校园安全和谐稳定的根本之道。

参考文献：

[1]周德华.论高校学生安全管理法制化[J].重庆电子工程职业学院学报，2013.

[2]蔡文政.刍议平安校园建设中高校安全保卫工作完善策略.科教导刊，2011.

[3]张方毅.新形势下高职院校安全保卫工作探析.江苏经贸职业技术学院学报，2014（3）.