公共组织的不足与发展分析

[摘要]不论是20世纪70年代以来的新公共组织管理运动，还是20世纪90年代兴起的社团革命，都毫无疑问的揭示了非政府的社會公共组织的兴起与发展。新公共组织管理运动中，大量原先由政府承担的社会公共组织管理职能转由非政府的社会公共组织履行。本文从公司组织的定义说起，分析了公司组织存在的不足，最后提出了完善建议。

[关键词]公共组织；自治作用；理论；立法

一、公共组织的定义

依法成立的、行使社会公共组织管理职能的非政府的、非营利性的社会组织。这个定义包括以下几层含义：首先，公共组织必须依法设立。国家行政的主体要求职权法定、程序法定，公共组织的公共组织管理职能也要求其必须依法设立。当然，这不是说限制公共组织的设立（实践中存在少数以此为理由不予批准公共组织的设立的错误情形），行使社会公共组织管理职能要求行为主体必须是公开、明示的，程序虽没有国家行政行为程序法定要求那么严格，但也应按照有利于公共组织管理的最低程序要求进行。其次，公共组织是社会组织，是非政府的，相对于政府来说是民间的组织——因此许多学者以民间组织称之。尽管目前学术界对履行社会公共组织管理职能的组织称谓很多，不下数十种，但大部分仍带有传统行政理念的窠臼，一方面揭示其职能时是履行社会公共组织管理职能、行为主体是非政府的社会组织，但另一方面采用名称仍是与政府有关的（如准政府组织、准行政组织、非政府公共组织等），当然其中肯定了行使公共权力、履行公共组织管理职能。与其采用与“政府”两字有关的名称，不如直接采用“社会公共组织”的名称，既直接肯定了是不属于政府的社会组织，又明确了行使公共权力、履行公共组织管理职能的属性，倒也“名正言顺”。再次，公共组织是行使公共权力、履行公共组织管理职能的社会组织。目前也有部分学者使用“社会组织”①的概念称公共组织，但笔者认为社会组织概念外延过于宽泛，广义的社会组织包括政府、企业在内的所有组织，而且社会组织这个概念并没有体现“行使公共权力、履行公共组织管理职能”这一属性，是不合适的。最后，公共组织是非营利组织。社会组织可分为政府组织和非政府组织，其中非政府组织按是否营利可分为营利组织（即广大的企业等）和非营利组织。非营利性，使得公共组织行使社会公共组织管理职能成为可能，可以像政府一样、非营利的管理社会公共事务。

二、公共组织管理视野中政治性问题的必然

（1）组织有序的社会中，国家通常通过政治和经济市场两种力一式操纵社会，政治的方式以通过政策并向社会推行为手段；市场方式则通过市场化的经济行为实现并调节社会生产、分配、消费等活动。作为公共组织一方面要承担起市场所无能的事务，另一方面它仍然存在政治考虑，要遵循政治集团的政策。（2）公共组织管理的根本目标是提供公共产品或公共服务，实现或维护公共利益，在公共管理过程中协调利益关系、达到社会普遍的利益共识是公共组织管理者必然面对的政治性课题，而不仅仅是工具性地执行政策。（3）公共组织管理一般要通过综合运用政治、法律、经济、管理技术等手段，运用公共权力与公共资源使包括政府在内的各种公共组织有效地为社会提供公共产品与公共服务。公共组织的“公共性”说明公共组织管理中的政治活动不可避免，对政治活动进行管理是公共组织管理的重要功能。

三、公共组织的不足

（一）理论上的不足

（1）行政主体理论的不足。首先，将（公共）行政等同于国家行政是“狭义”的，不全面的。虽然认识到行政的本质是公共权力的使用，但是到底哪些主体在行使公共权力、哪些主体可以行使公共权力的理论尚不成熟。广义的行政与管理是同义的，那么究竟多大范围的权力是公共权力？换句话说，行政法的行政范围有多大？②

现代公共行政的兴起，公共行政的主体突破国家（政府）是唯一的主体，大量的社会公共组织管理事务由非政府的公共组织管理。那么，公共行政应包括国家行政和社会公共行政，行政主体也就应包括国家（政府）和承担社会公共组织管理职能的公共组织。以规范公共权力的使用的行政法也不应只规范国家（政府）行政的行为，还应规范履行社会公共组织管理职能的社会公共组织的行为，并且，行政法也应区分国家行政与社会公共行政的界限。体现在主体上，国家行政主体和社会公共行政主体的范围也会有变化。

（2）公共组织本身的研究、理论不够。比如公共组织行使社会公共组织管理职能有什么特点，规律如何，与国家行政是否仅在主体上有差别而无其他的不同，哪些组织是公共组织（即公共组织的准确的范围是什么），等等问题，目前理论上仍是比较薄弱的。本文也仅仅在公共组织的行政法定位上做了初步探讨，其他问题未能涉及。相比而言，国外公共组织研究理论较多，也较成熟。我们可以比较研究，吸取有益的因素，形成我国的公共组织理论。

（二）立法上的滞后

目前我国对公共组织的立法有关的立法主要表现为法律位阶低，作为《宪法》规定的公民政治权利之一的结社自由权利，却没有法律（狭义的，指全国人大制定的法律）对此予以规范，仅有行政法规如《社会团体登记条例》等规定，这与《立法法》第8条③关于“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”的事项只能制定法律的规定是变相的违反，并且行政机关据有关“条例”决定公共组织是否同意成立或者取缔而不是法院，在理论上是不能成立、也是非常“危险”的。

四、公共组织的完善建议

经过前文的分析，笔者认为：一要完善行政主体理论。目前我国行政主体理论的落后，已不适应社会的发展需要。将行政理解为国家行政而不是公共行政，导致大量社会公共行政争议无法在法律的框架下解决。对于社会公共行政、公共组织以及与国家行政的关系等需要进一步的理论研究。二，对于目前公共组织立法层次低的问题，可以（1）重构行政主体理论，尽管目前已有许多学者提到这个问题，但也只看到问题的一部分或者只看到问题的表面就“对症下药”。社会公共行政的范围必须由全国人大通过法律才能确定，这不仅仅是重新定义公共行政，更是国家与社会分权的问题——这是本质。重构行政主体理论后，还必须制定“公共组织法”，明确公共组织的范围、行政程序等。（2）直接制定社会公（共）行政法，对社会公共行政的主体、行政程序、原则、内容等问题做出相应的规定，创设一个新的理论领域。相应的行政法规也应做出修改。事实上，国家行政法（即传统行政法）已经是非常复杂的，而且将继续发展下去。

注：

①如李庆凯：“浅析社会组织公共权力的法律治理”，载《郑州航空工业管理学院学报（社会科学版）》第26卷第5期（2007年10月），第 107-109页；张尚仁：“‘社会组织的含义、功能与类型”，载《云南民族大学学报（哲学社会科学版》2004年3月，第28-32页；张红胜：“社会组织应该在政府社会管理和公共服务改革中承担相应的责任”，载《中国行政管理学会2004年年会暨“政府社会管理与公共服务”论文集》，第 1299-1314页。

②姜明安教授也问“行政的‘疆域到底有多大”，参见姜明安：“新世纪行政法发展的走向”，载《中国法学》2002年第1期，第61-63 页。

③《立法法》第8条规定：下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

参考文献

[1][德]米歇尔.施托莱斯著，雷勇译.《德国公法史》，法律出版社，2007：1

[2][美]安东尼.唐斯著，郭小聪等译.《官僚制内幕》，中国人民大学出版社，2006（01）.

[3]林明鏘.《行政契约法研究》.翰芦图书出版有限公司，2006（04）.

[4]林首淑.以目标管理为导向的公共组织激励机制的建构.科技管理研究，2013（04）.

[5]钟海萁.论我国公共组织的伦理建设.安顺学院学报，2012（05）.

[6]张成福，李丹婷，李昊城.公共组织及运行评价的国际经验与启示.北京行政学院学报，2012/02.

[7]刘颖.中国公共组织的目标改革.长春工程学院学报（社会科学版），2012（01）.

作者简介

耿镇康.性别：男.出身年月：1988年1月15日.籍贯：山东青岛.学历：硕士.毕业院校：中国海洋大学MPA公共管理学硕士.