我国生物多样性保护的法律制度研究

[摘要]生物多样性是人类赖以生存和发展的重要资源。由于长期以来，尤其自资本主义起兴以来，人类不合理的开发利用生态资源环境，生物多样性遭遇严重危机，引起全球广泛关注。作为世界上生物多样性最为丰富的国家之一，我国同样面临物种减少甚至灭绝的问题。然而，我国生物多样性法律制度，在立法、执法及国际合作等方面存在不足，无法保障生物多样性。为此，我国应在立法等方面相应予以完善，以保护生物多样性。

[关键词]生物多样性；物种减少；国际合作

一、生物多样性的概念与分类

（一）生物多样性的概念

生物多样性是生物或生态保护的核心概念。1986年这一概念提出后，起初是在生物及生态学等学科使用，后随着生态环境问题重要性凸显，始进入法律表述，成为法定概念。目前对生物多样性进行权威界定的，要数1992年联合国环境与发展大会通过的《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity，简称CBD）。依该公约第2条“用语”所定义，所谓生物多样性（Biodiversity），即“所有来源的活的生物体中的变异性，这些来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体；这包括物种内、物种间和生态系统的多样性”[1]。

（二）生物多样性的分类

一般可将生物多样性细分为三个层次，即分别体现在“物种内”、“物种间”与“生态系统”之上的“遗传多样性”、“物种多样性”以及“生态系统多样性”：[2]

首先，在微观层面，即“物种内”的层面，体现为“遗传多样性”。物种由其下若干种群构成。因此，生物多样性首先在种群的范围予以呈现，体现为同一物种内不同种群间、及同一物种同一种群内遗传的多样性。这种种群范围的生物遗传多样性，又称基因多样性；其次，在中观层面，即“物种间”的层面，体现为“物种多样性”。物种层面的生物多样性，主要是在生物物种种类数量以及空间分布等方面，体现出的生物物种的多样性、差异性、丰富性；最后，在宏观层面，即“生态系统”的层面，表现为“生态系统多样性”。生态系统多样性，是“地球生态系统组成、功能的多样性以及各种生态过程的多样性，具体包括生物圈内生境、生物群落和生态过程的多样化以及生态系统内生境差异以及生态过程的多样性”[3]。从以上分析我们可以知道，生物多样性是一个层次分明、内涵丰富、相互联系的范畴。

二、美国及欧盟生物多样性保护法律制度

生物多样性问题首先出现在欧美地区。随着生态意识提高，欧美地区对生物多样性保护的政策法律制度已发展得愈加完善。

（一）美国的生物多样性保护法律制度

1969年《国家环境政策法》，是美国环境与生态保护方面的基本立法，该法首次明确了对自然资源和生态环境的保护。其后，美国联邦及各州分别制定了一些立法，就资源和生物多样性进行保护，如在部分公共土地上划定自然保护区，以保护生态多样性。截至目前，美国已划定超过1.09亿公顷公共土地，这些公共土地都处于联邦及各州政府地严格保护与监管之下。在《国家环境政策法》这一基本立法之外，美国还陆续通过了诸如《濒危物种法》、《迁移鸟类条约法》、《国家野生生物庇护所管理法》、《北美湿地保护法》等不同专门单项立法；其中1973年通过的《濒危物种法》，堪称全球最严格的生物多样性保护规范，其表现为：第一，“应用同一标准，将美国和国外濒危物种列入相关目录”；第二，对《濒危野生动植物种国际贸易公约》所列濒危野生动物名录内之动植物，予以保护；对濒危或生存受威胁之物种，专门制定规划或方案予以保护；禁止进出口或销售濒危或生存受威胁物种及其制品；严厉打击持有或运输濒危野生动物及其制品者[4]。美国对生物多样性之保护可谓不遗余力，涵盖了国内保护与国际保护两个层面。可以说，美国的生物多样性保护不单是其国内政策法律制度，同时也成为其国际政策与战略，二者是高度一致的。

（二）欧盟的生物多样性保护法律制度

欧盟也相当重视生物多样性保护，相继制定了一系列保护野生物及其生境等法律规范，如1979年《关于保護野鸟的指令》，1992年《欧共体关于保护自然生境和野生动植物的指令》等。此外，欧盟还先后制定并实施了《生态保护网计划》、2006年《生物多样性行动计划》，并先后提出了《我们的生命保障，我们的自然资本：欧盟生物多样性战略2020》等区域发展规划[5]。受到欧盟生物多样性保护的驱动，欧盟各成员国也不断加强生物多样性保护立法。如德国通过制定或修改《联邦水法》、《联邦植物保护法》等立法明确德国联邦政府以及公民、企业和社会组织对水生物、植物等生物多样性的保护义务；法国则通过《水质保护法》、《土地和土壤保护管理法》等立法建立了其生物多样性保护法律体系；欧盟的另一架马车———英国先后颁布了1976年《濒危物种法（进出口）》和1996年《野生哺乳动物保护法》等立法，对濒危物种及野生动物进行严格保护[6]。

（三）美欧生物多样性保护法律制度的特点

第一，注重立法，建设生物多样性保护的体系建设，不断完善各项专门立法。欧美都是成熟的法治化国家和地区，其注重通过制定正式法律的形式，实现生物多样性保护的策略，是成功的，其依靠法治的力量保护生物多样性的做法，值得其他国家和地区进行借鉴。

第二，注重立法的协调与统一，不断完善生物多样性法律自身的体系性。欧美等国家和地区，不单注重对生物多样性保护进行立法，其立法不仅仅体现在数量与规模的数量较多之上，更体现在其不同法律规范与制度之间，彼此相互协调、一致、统一，共同构成了自洽而完备的生物多样性法律体系。从本文最初对生物多样性的定义与类型分析可知，生物多样性的保护是一个涉及范围颇为广泛、关系极为复杂的问题，这就要求生物多样性法律制度充分回应和适应，在物种内、物种间及生态系统整体这三个层次上，提供全面系统的法律保护，决不能仅仅依靠一两个单一或抽象的法律规范。

第三，再具体制度设计上，注重因地制宜，根据本地经济社会条件、历史文化背景，结合本地生物多样性的特点和需要，建立相应政策法律制度。以美国为例，由于历史原因，美国存在大量公共土地，这为美国建立其以国家公园及自然保护区为核心的生物多样性政策法律制度体系，提供了制度土壤，反而，在人口密集、公共土地偏少的歐洲，这种制度模式是难以形成的。

第四，在全球化的视野下建设本国或本地区生物多样性政策法律制度体系。从欧盟的法律实践可以看出，生物多样性保护法律较为发达的国家和地区，往往都将内部生物多样性保护政策法律制度建设，融入全球生物多样性保护制度实践。美国和欧盟都是全球生物多样性保护的主要推动力量之一，在其内部相关立法及制度建设活动中，始终同时关注着全球生物多样性保护的趋势，并与之同步接轨。

三、我国生物多样性保护法律制度存在的问题

（一）生物多样性保护的立法滞后

我国是《生物多样性公约》缔约国，并制定了《中国生物多样性保护行动计划》。1989年施行的《野生动物保护法》是我国生物多样性保护方面的基础性法律。然而，该法早已严重滞后，不足以应对如此复杂而又严峻的生物多样性流失等问题。总之，目前我国立法在生物多样性保护方面是较为有限的，存在着较多的空白领域。

（二）生物多样性保护管理制度不完善

首先，生物多样性保护行政管理体制不完善。生物多样性涉及林业、国土、农业、水利、环保等多个部门，这与我国行政上条块分割的分权式管理体制相冲突；其次，生物多样性保护相关部门责任制不完善。作为一种典型的公共物品，单单依靠市场和社会不足以保障生物多样性的安全，这就亟需相关部门积极介入。然而，一方面由于各级部门经济发展激励驱动，另一方面由于我国相关立法不完善，目前我国生物多样性保护缺乏对政府职责的细致规定，甚至，对于物种灭绝等生物多样性减少，很难追究有关部门监管与保护不力的责任，从而也就难以促使相关行政部门积极保护生物多样性。

（三）生物多样性国际合作有待加强

我国对于生物多样性保护采取了多部门分割管理的制度模式，很难以一个声音说话，以一个身体行动。这种模式与其他国家和地区相关管理体制和制度模式差异较大。这造成的一个较为严重的后果是，在面临生物多样性保护的国际交流与合作方面，找不到合适的国内牵头主体。同时，在履行国际生物多样性保护的相关公约、条约时，由于国内多头分管的局面，也影响了国际义务在国内的落实。

四、我国生物多样性保护法律制度的完善

（一）加强我国生态多样性法律体系性建设

生物多样性，不是一部法律，或者一两部法律就能够成功。法律是依靠体系的力量实现其自身的，据此，我们应当构建生物多样性法律体系，使得生物多样性贯彻在宪法、法律、法规之中。首先，我们应在《环境保护法》———我国环境与生态保护的基本立法中，明确对生物多样性的保护，以专门章节的形式，集中系统规定诸如外来物种防治、濒危物种名录、自然保护区等制度内容；完善各《野生动物保护法》、《森林法》等各具体单项立法，增加和改进保护生物多样性的规范内容。

（二）完善我国生物多样性行政管理制度

如前所述，我国生物多样性管理体制，条块分割较明显，这种多头管理的制度模式，非常不利于生物多样性保护。[7]因此，必须打破多头管理的局面，按照协调统一的原则，重构我国的生物多样性保护行政管理制度。或者，打破以行业或地域为基础的生物多样性管理体制，以生态系统及其要素为中心，实施在地化、综合性管理，例如在生物多样性较为丰富或形势严峻的地区，设立专门的管理机构，对生物多样性实施综合统一管理，这正是美国以国家公园、自然保护区为核心的生物多样性管理的基本精神。此外，我们还可以加强和完善政府保护生物多样性的责任，对轻视生物多样性保护，行政不作为或作为不力的地方政府、机关或个人，依法追究行政或刑事责任。

（三）加强生物多样性保护国际交流

事实上，很多生物物种的生存、繁衍与迁徙，都不局限于一个地区或一个国家。因此，生物多样性保护是全人类的共同事业，是一项全球性公共事务。只有通过全球各个国家和地区的参与及合作，生物多样性保护才是可能的。欧盟等国都极为注重对生物多样性保护，进行政策法律、资金技术等方面不断加强国际交流与合作。我国作为一个大国，一个经济与人口规模长期高速增长，资源环境压力巨大，生物多样性形势极为严峻的国家，迫切需要融入国际生物多样性保护的国际社区中，通过积极参与生物多样性国际公约、多变及双边条约的起草、制定与实施，将国际先进制度经验引进到国内，并同时将我国有特色的制度模式推送到全球，共同开展国际生物多样性保护。

参考文献

[1]生物多样性公约第2条[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/g ongbao/1992-11/07/content_1479265.htm，最后访问时间2015年4月11日。另可参见：胡志昂，王洪新.遗传多样性的定义、研究新进展和新概念[M].生物多样性与人类未来———第二届全国生物多样性保护与持续利用研讨会论文集.1996.

[2]夏铭.遗传多样性研究进展[J].生态学杂志，1999，（3）：59-65。另可参见：史学瀛，何向亮.土著与地方社区的传统知识与做法对保护和利用生物多样性的意义———兼论土著民族的权利保护问题[J].南开大学法政学院学术论丛，2001；魏辅文等.生物多样性丧失机制研究进展[J].科学通报，2014，59（6）：430-437；桑海英.中外生物多样性保护法律制度的比较及借鉴[D].石家庄经济学院，2012年，等.

[3]王晓强.我国生物多样性保护法律制度研究[D].中国海洋大学，2010年.

[4]任海军.综述：美国生物多样性保护概览[EB/OL].http：//news. xinhuanet.com/world/2011-05/22/c_121444714.htm，最后访问时间2015年4月11日.

[5]蔡守秋.欧盟环境政策法律研究[M].武汉：武汉大学出版社，2002年，第212页。另可参见姜岩.新闻分析：解读欧盟保护生物多样性10年战略[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/world/2011-05/04/c_12137910 2.htm，最后访问时间2015年5月11日.

[6]孙中艳.英国、印度和美国生物多样性法律保护概况及其借鉴意义[J].油气田环境保护，2005，15（4）：7-9.

[7]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2001年，第253页.

[作者简介]刘璐（1985-），河南郑州人，法学硕士学历，国家知识产权局专利局专利审查协作河南中心人力资源部。