铁路法规体系研究与探讨——用法治思维促进铁路可持续安全发展

王建国钟贤

（1武汉铁路局企业和法律事务处高级经济师,湖北武汉430071；2武汉铁路局企业和法律事务处经济师,湖北武汉430071）

铁路法规体系研究与探讨
——用法治思维促进铁路可持续安全发展

王建国1钟贤2

（1武汉铁路局企业和法律事务处高级经济师,湖北武汉430071；2武汉铁路局企业和法律事务处经济师,湖北武汉430071）

我国《铁路法》及配套法规颁布于上个世纪九十年代，已不适应当今经济社会要求，很多规定不利于抑或制约铁路发展，铁路面临诸多需解决的问题，科学地研究铁路法规体系显得极为重要。分析我国铁路法规体系存在的问题，阐述制定新《铁路法》、《铁路安全法》、《铁路技术法规条例》的目的和意义，并提出相关建议。

铁路；法规体系；《铁路法》；《铁路安全法》；《铁路技术法规条例》；可持续安全发展

0 引言

近年来，我国铁路路网结构快速发展，运输能力大幅度提升，运输秩序实现高效、精细和规范。铁路管理体制改革初见成效，形成了政府监管的市场运营格局，涌现了一批新的合资运营主体。在发展的同时，铁路也呈现出一些结构性问题，运输效益在一定范围出现亏损，安全风险管理存在一些隐患，影响到铁路发展和运输安全稳定，成为铁路深化改革和安全风险管理面临的主要矛盾和问题。为正确应对这些不利因素，系统解决铁路在深化改革及安全保障上存在的问题，需用法治的思维方法及手段，从铁路法规体系顶层设计着手，破解重点难点问题。本文拟从制定新《铁路法》、研究制定《铁路安全法》和《铁路技术法规条例》三个层面的重要法律法规入手，来探讨我国铁路法规体系的建设。用实证分析的方法对安全事故类型、特点剖析，指出安全事故产生的根源，说明现有安全法规存在的缺陷或漏洞，提出制定我国《铁路安全法》的必要性。同时通过制定《铁路技术法规条例》，为铁路运营提供技术上的法律保障，形成强有力的技术法规体系，促进铁路可持续安全发展。

1 铁路法规体系存在的主要问题

2014年5月12日，全国人大代表李文山等30人提出，修改《中华人民共和国铁路法》及配套法规。现有法律法规不能准确反映经济社会的客观要求，不能反映铁路的发展进步要求。

1.1 铁路管理体制变化所面临的立法问题

2013年3月14日国务院机构改革和职能转变方案出台，铁道部不再保留，国家铁路局、中国铁路总公司成立，我国铁路改革迈出实质性一步，体制改革的顶层方案已实施完成。随着铁路政企分开和国内市场日益增大，铁路在国家整体战略和国民经济社会中“网络经济”作用尤为重要，铁路产业结构需要市场化改革及法治化运营，运输主体与政府的行业监管等诸多领域需法律进一步规范。应尽快研究完善中国的铁路顶层立法，按市场体制要求制定出台新《铁路法》及其他法律法规，用立法保障我国铁路事业持续稳定发展。

1.2 铁路建设、运营及保护投资的问题

截至2013年底，我国合资铁路已经累计完成投资1 800亿元，合资铁路营业里程达到3.2万km，占营运总里程的31%。从铁路企业类别上看，合资铁路已经成为我国“四纵四横”客运专线网络的主力军，京沪、武广、石太和京津等高铁、客运专线均属于合资铁路。铁路建设营业里程快速增长，但铁路投资、运营方式及投资者权益保护以及铁路用地合理综合开发利用等还未进行立法，其合法权益缺乏法律保护，影响投资者参与建设和运营的积极性，不利于铁路事业可持续发展。

1.3 安全存在立法缺陷和漏洞的问题

长期以来，运输安全始终是铁路工作的重中之重，各级单位常抓不懈，但铁路面临的安全风险问题却依然严峻，违章行为屡禁不止，事故时有发生。铁路是一个多工种、多环节、多人员联合作业的大联动机，事故的发生往往是一种或多种原因共同产生的，其中最主要的致因就是“人的不安全行为或物的不安全状态”。

1）在人的不安全行为（违章）方面，以2013年全路从业人员责任死亡事故为例：中国铁路总公司2013年铁路从业人员生产过程中责任死亡事故的统计分析表明，全路从业人员责任死亡事故34件，死亡46人[1]。在责任事故中，违反操作规程和劳动纪律，尤其是路外企业单位邻近营业线无计划擅自施工、施工人员和机具侵入限界、现场作业控制措施落实不到位等问题，干扰了行车安全。

2）人的不安全行为产生的根源。违章事故往往是同一类型、同一性质的行为反复发生，大多数是明知所为，违规所致。违章成为一个常见现象，为什么不能根本性扼制？有必要用法哲学理论进行剖析。人的个体表现（示）自己的意识是每个人的大脑对客观世界的反应，行为人的违章故意的实质，是其主观意识在客观方面的表现。违章行为人的主观意识就是违反一个规章制度而已，不认为这是违法，或根本未认识到是违法，在管理层也很少有人能够认识到这是违法。依据我国《立法法》规定，铁路行政主管部门正式的部令规章本身就是“法”的一种形式，铁路强制性标准具有国家强制约束力，也是“技术法规”的一种形式。然而事故发生，人的主观认识与规章或标准本身的法律性出现反差。

3）立法上的缺陷与漏洞。2014年，上海铁路局发生一起“一般A类”事故，“2014年5月13日杭州工务段检查监控车间衢州探伤工区作业组6名职工，按段调度命令要求在沪昆下行线衢州至后溪街站间K447+350处进行探伤作业时，被后溪街站反方向运行的中铁电气化局运管公司杭州维管段的接触网作业车撞上，造成2人死亡，1人受伤。事故主要原因是杭州工务段调度科在明知探伤工区没有天窗作业计划的情况下，没有了解主体施工单位作业方案，就盲目下达段施工调度命令，擅自同意该探伤工区在此天窗点范围内进行探伤作业，严重违反了《铁路营业线施工安全管理办法》有关规定”。事故暴露出安全立法上的缺陷和漏洞。首先，上述事故违反《铁路营业线施工安全管理办法》，这个《办法》是原铁道部运输局（部门）的一个规范性文件，不具有我国《立法法》规定的“法”形式要件，说明铁路法规体系在安全立法上存在很大疏漏，没有将运输主要规章按照《立法法》要求，按程序立项、草拟、审查、报部务会议批准，部长令签发，成为正式的具有法形式的规章；或者将主要行车规范按《标准化法》要求，编制成为正式的强制性国家标准、行业标准。其次，现有《铁路安全管理条例》对铁路工作人员的违章行为既不归类定性，又不处罚，客观上对危及安全的违章行为起到变相的行业“保护”。《条例》对铁路工作人员在运营、维护及安全职责的法定义务没有具体规定，对违反法规性质的规章或标准的行为没有进行归类定性，按照法律逻辑应承担的法律责任无规定。

4）物（行车设备）的不安全状态分析。在铁路运营中因主要行车设备包括机车车辆、通信信号、线路接触网等设备的技术性能不达标或存在缺陷，造成故障时有发生，严重影响或干扰运输安全。暴露出主要行车设备的设计制造、检测检验、养护维修、质检验收不符合技术规章要求，或者不满足强制性国家标准或行业标准。同时铁路缺陷产品召回制度仅以部门规章的形式出台，并非严格意义上的立法，效力层级低，权威性和约束性较弱，从而导致缺陷产品的认定程序缺乏法律基础[2]。由于铁路技术法规立法滞后，没有技术法规性质的产品或服务的强制规范内容、标准及合格评定，对主要的行车设备或产品采取目录强制认证准入管理，一般靠强大的买方市场或基于合同来解决。

2 铁路法规体系的构成

铁路法规体系的研究，是基于经济社会的市场化，法治化的管理需要和体制政策的价值取向。从铁路存在的结构性问题看，有三个需要研究调整的方向：一是制定新《铁路法》及部分配套法规，为铁路的深化改革和市场格局提供立法保障；二是现有安全立法与我国目前“路网经济”规模及安全形势不相适应，客观上需要用人大最高安全立法保障；三是庞大的路网结构保持正常运转，需要让技术入法，将铁路技术规章及标准纳入正式的法规体系，将技术规范上升为具有法的形式的技术法规，用立法的方法确保技术规范得以实施。现对法规体系的立法原则、组成框架、三部法的主要内容进行研究探讨。

2.1 铁路法规体系的立法原则

铁路法规体系的立法需要理顺三方面关系：一是铁路行业的垄断与竞争的关系；二是铁路改革中的市场法治化与私有化之间的关系；三是市场竞争与政府监管之间的关系。国家利益、公共利益、企业利益和消费者利益之间错综复杂的关系需要法律来调整，铁路路网监管和运营模式需要国家立法来保障。铁路立法原则共有4条:市场化原则、引入竞争原则、政府监管原则、公司化原则。

2.1.1 市场化原则

所谓市场化，经济学理论指用市场作为解决社会、政治、经济问题等手段的一种状态。运用到铁路，是指以法律的形式确立国家、市场和铁路企业三者之间的相互关系,明确政府与路网市场、企业之间的边界,确定铁路运输企业在既定法律框架内按照市场法则运作,国家主要依靠市场手段管理铁路行业。对铁路行业而言，运营具有竞争性的铁路运输业应以引进竞争为主，政府提供相应补贴，运营可基本实行市场化运作；路网设施自然垄断性强则以国家宏观调控为主,适当引入部分竞争机制。

2.1.2 公司化原则

是指不论铁路运输主体还是其他服务主体，都应当按公司化原则运作，摈弃家长式或集权式管理，由公司法人完全独立地自主经营、自负盈亏、自我发展,按照市场经济规律办事，依法经营。

2.1.3 引入竞争原则

竞争是市场化的最有生命的力量,依市场规律竞争，它能刺激生产力发展和生产效率提高。同样竞争能反制垄断，保护消费者利益。在铁路引入竞争机制，发展多元文化，可促使铁路可持续健康发展。

2.1.4 政府调控原则

从国外铁路发展来看，基本上都是立法先行。用立法保证铁路改革的顺利进行和平稳过渡，这已成为世界各国通行的做法。我国铁路深化改革,立法顶层设计必不可少，需要用法治方式推进铁路运输业按照市场化原则进行重组，规范企业按照公司化运作，形成有序竞争，制定运价机制等，是政府调控和管理铁路运输业的最主要手段。

2.2 我国铁路法规体系的组成框架

铁路法规体系主要由三个部分组成，第一类包括《铁路法》、《铁路安全法》等其他法律。第二类包括由国务院颁布的强制性的技术法规，即《铁路技术法规条例》。第三类包括国家铁路局报国家标准化委员会批准并颁布的国家铁路强制性技术标准，和国家铁路局发布并报国家标准化委员会备案的铁路强制性行业标准（见图1）。

图1 铁路法规体系示意图

2.3 铁路法规体系的主要内容

2.3.1 《铁路法》研究与探讨

2.3.1.1 铁路法概念、法律阶位

铁路法定义有广义和狭义之分。广义铁路法指调整与铁路有关活动的法律规范总称，亦指调整监管主体、运输主体、服务主体、其他地方主体、自然人与铁路有关的各种社会关系的法律规范总称。狭义铁路法指全国人大通过颁布的铁路基本法，即《中华人民共和国铁路法》。《铁路法》是铁路基本法，法律阶位在宪法、刑法、民法下一阶位，是铁路关系的特别法。

2.3.1.2 重新制定《铁路法》的目的和意义

重新制定《铁路法》，是我国市场经济必然要求，反映了社会进步与发展。新《铁路法》制定的时代背景已与1991年《铁路法》完全不同，立法目的与动机不同，立法的原则和基础也发生重大的变化。目前的《铁路法》已基本没有修改式保留必要，立法机关应该尽快启动立法研究起草新《铁路法》工作。

1）新《铁路法》应引领铁路的深化改革，用立法先行办法解决铁路重组及运营方式问题。在充分认识我国铁路路网基本属性的基础上，处理好竞争性行业和垄断性行业的关系，积极发展竞争性运输业，鼓励混合制的运输、维护、制造企业，限制路网自然垄断经营，同时理顺政府与铁路的关系，明确政府的监管和调控责任。

2）新《铁路法》应吸取铁路发展取得的成功经验。铁路行业高速发展取得一些重要成果，运输主体呈多样性，铁路资本呈多样化，地方及社会资本的参与促进了中国铁路快速发展。这些中国特色的成功经验需要立法来巩固，通过立法鼓励吸收更多多元资本、多元文化参与铁路的运营，支持铁路可持续健康发展。

3）新《铁路法》在于确立铁路运输企业的市场主体地位，促进其自主经营，自负盈亏，使运输主体能独立承担社会责任和法律责任。规范铁路行业准入机制与竞争机制，调整铁路产业结构，鼓励企业不断研发创新。规范标准体系的认证认可，形成优胜劣汰、有序、健康的产业环境。

4）新《铁路法》在铁路法规体系中处于核心地位，必将成为国家铁路法规体系建设的基础，为其他铁路法律法规、技术法规、规章、指令及标准的构建发挥支撑作用。

2.3.1.3 《铁路法》调整的法律关系

1）《铁路法》调整的法律关系概念。《铁路法》是调整铁路领域的社会关系，亦称调整铁路领域的法律关系，指调整参与铁路有关活动的各类主体以及主体相互之间发生的权利义务。首先，是调整国家对铁路路网宏观调控与管理发生的管理关系，反映社会“路网经济”的时代要求。其次，是调整铁路运输主体之间以及铁路运输主体与其他社会主体之间发生的权利义务。再次，是调整铁路市场与政府监管的权利义务关系。由此，铁路法调整的法律关系可定义为，调整铁路建设、运营模式、运营服务、制造维护、认证和监管等一系列活动过程中各类主体以及主体相互之间发生的权利义务。

2）《铁路法》调整的法律关系类型。一是铁路建设。是国家对铁路路网建设的宏观管理，指路网战略规划、投资主体与项目管理、建设规划与建设程序、建设质量与建设验收等内容及要求。二是运营模式。指国家路网的运行方式，根据铁路路网的自然属性和运营竞争性以及公共产品特点，科学设计铁路运营模式，立法引领铁路行业的深化改革，关系到我国铁路运营的持续发展以及铁路所有投资人合法权益。三是运营服务。指调整铁路各类运输主体、服务主体向社会公众、旅客或其他运输需求的顾客履行的承运人的义务及相关服务。四是运营维护。指运营主体按国家技术法规、标准要求维护铁路行车固定设施设备和移动设备，确保设备状态符合正常运输要求，保障铁路运输有序运行。五是制造维护。指铁路专用产品的设计、制造、维修、使用单位应当执行的市场准入，技术法规及标准及质量保证承诺。六是认证和监管。认证指铁路机车车辆以外的直接影响铁路运输安全的铁路专用设备，依法应当进行产品认证的，经认证合格方可出厂、销售、进口、使用。监管指铁路监管部门包括地方政府，应当对从事铁路建设、运输、设备制造维修的企业执行安全标准和法规要求的情况实施监督检查，对违法行为依法查处，并依法组织或者参与铁路安全事故的调查处理，对机车车辆生产商核发生产许可、型号核准等。

3）铁路法律关系的特点。一是关系主体一方必然与铁路运输主体或运营有关；二是这种关系既有公共领域，又有私人领域。

4）铁路法律关系的构成要素。铁路法律关系由三方面即铁路关系主体、客体、内容三要素构成。一是铁路法律关系的主体，是指参与铁路有关活动中，依法享有权利和承担义务的当事人。包括中国铁路总公司运输管理型主体，铁路局、合资公司、地方铁路等运营主体；与运输有关的服务主体、与运输有关的制造、维护市场主体；旅客货主等社会有关的自然人；国家监管机构和地方政府等特殊主体。二是铁路法律关系的客体，是指参与铁路活动的主体依法享有权利和承担义务所指向的对象或某项事物，如：承运、运费给付。三是铁路法律关系内容，指参与铁路活动的主体依法享有权利和承担义务。

2.3.1.4 铁路法律关系产生、变更与消灭

引起铁路法律关系产生、变更与消灭的法律事实，包括行为和事件。1）与铁路有关的事件指不以铁路关系参与人的意志为转移发生的事实，亦称法律事实。一般指因自然洪水灾害而导致的铁路中断、垮塌等不可抗力的自然现象或者由于科学研究技术进步滞后带来不可避免的灾害现象。2）行为指与铁路活动有关的参与人实施的法律行为。铁路法律关系行为可分为合法行为和违法行为。法律行为较为广泛，包括技术、制造、运输、维护、服务、建设、政府监管等行为。违法行为包括参与者的作为、不作为行为两种。3）司法行为指最高法院、最高检察院、地方各级法院和铁路专门法院因与铁路有关活动而产生的指导文件、判决和裁定。

2.3.2 研究制定《铁路安全法》

2.3.2.1 制定《铁路安全法》的重要性和必要性

2014年底全国铁路已达11.2万km，庞大的路网结构直接关系国计民生。如此规模的路网要做到安全稳定持续发展，仅用《铁路安全管理条例》的行政立法方式来统筹规制安全问题是不够的，也不是最好的。前文已分析安全立法存在的缺陷和漏洞，现实需要将《铁路安全管理条例》全面修改为《铁路安全法》。《铁路安全管理条例》是国务院的行政法规，效力等级低于法律，《条例》对一些领域的规制形式采取行政方法，未采用法律逻辑来规范铁路安全各方主体的权利义务。可借鉴美国在这方面的立法经验，美国于1970年10月16日经国会讨论通过，颁布了专门的铁路安全法——《联邦铁路安全法》，成为联邦正式法典。其原因也是此前交通法规的力度有限，条款内容存在缺陷，加之行车事故的增加，美国政府感到迫切需要制定一个适用于全国保障铁路运输安全的统一安全法，这就是美国铁路安全法典产生的背景。中国用人大立法制定《铁路安全法》有现实社会基础和法理基础，具有重大意义。

2.3.2.2 《铁路安全法》概念

铁路安全法是指调整与铁路安全有关的法律规范的总称，包括建设与运营的安全技术政策、规章、指令以及安全标准。与铁路安全有关的法律有：中华人民共和国安全生产法、中华人民共和国建筑法等。

2.3.2.3 《铁路安全法》调整的法律关系

《铁路安全法》调整的法律关系指与铁路有关的路网战略安全、设计与建设、运营与服务、标准与保护、资产监督和监管与检测等全部安全领域各种主体以及主体相互之间的权利与义务。

2.3.2.4 《铁路安全法》框架

《铁路安全法》应由以下部分组成：

1）总则部分，主要介绍铁路安全法立法目的，铁路安全法的基本原则和精神，是铁路安全法规的刚性规定，具有高度概括性，为其他安全法规、标准提供基本的法律依据。

2）铁路路网战略安全，主要明确与我国国民经济发展规划相适应的铁路路网规划目标与任务，确保国家路网结构的战略安全。

3）铁路建设质量安全，根据高速铁路与普速铁路的不同，分别规定建设程序，包括建筑规划布局、设计与环保、建设招投标与物资设备招投标、施工与监理、检测与验收等方面安全要求。

4）铁路设施设备安全，铁路使用的专用固定设施设备、专用移动设备、专用检测工具从设计制造到产品准入使用、产品召回等的规范制度、安全标准和责任追究。

5）铁路线路安全，设置铁路线路安全保护区、铁路使用土地保护区范围、限界划定以及封闭管理等保护事项。

6）铁路运营安全，包括高速铁路运营和普速铁路运营安全，主要规定运输企业、服务企业的安全法定义务和管理责任，铁路工作人员的安全法定义务和责任，社会公众安全法定义务和责任，旅客货主安全法定义务和安全责任，地方政府责任，公安机关的安全责任等。

7）监督与检查，由铁路监管部门对从事铁路建设、运输、设备制造维修的有关部门、单位检查，督促其纠正违反本法行为。对从事铁路建设、运输、设备制造维修的或与铁路有关企业、社会公众执行本法的情况实施监督检查，依法查处违反本法规定的行为，依法组织或者参与铁路安全事故的调查处理。

8）法律责任，指参与铁路路网战略安全、建设与设计、运营与服务、标准与保护、资产监督、监管与检测等全部安全领域活动单位及个人，违反本法规定，根据本法规定应承担的法律责任。

2.3.3 研究制定《铁路技术法规条例》

2.3.3.1 技术法规定义、特征

1）技术法规的定义。2000年2月我国加入WTO前，国家质量技术监督局发布了《关于强制性标准实行条文强制的若干规定》，并在该规定的编制说明中称“强制性标准在我国具有强制约束力，相当于技术法规”。该规定是官方表明强制性标准的技术法规地位。我国“技术法规等同于强制性标准，抑或强制性标准等同于技术法规”的情况，基本获得国际范围内认同。根据WTO《TBT技术贸易壁垒协定》，技术法规定义指“规定强制的产品特性或其相关工艺和生产方法、包括使用的管理规定在内的文件。该文件还可包括可专门关于适用产品、工艺或生产方法的专门术语、符号、包装、标志或标签要求”。根据我国立法现状，国内比较普遍的共识是，技术法规指国家机关依照法定的职权和程序颁布的规定产品特性或相关工艺、生产方法等技术要求以及相关管理规定并以国家强制力保证实施的规范性文件总称。

2）技术法规的特征。技术法规具有自然与社会的双重属性，不仅调整人与自然关系，而且调整人们利用自然、改造自然和认识自然的科学活动中的社会关系。与其他法律法规一样，技术法规具有以下特征：

一是技术法规体现国家意志，是政府或政府主管部门根据《中华人民共和国立法法》规定制定或认可，具有法律约束力的专门规范，或者政府行政指令引用技术标准而使其上升为技术法规，体现了国家利益及意志。二是技术法规具有明显的技术性和科学性，技术法规是人们对自然规律的认识的一种客观反映。人们通过生产制造、科研考察、自然资源利用等一系列活动，从中摸索研究总结出来的自然规律即技术规范，反映了自然科学和社会科学一定时期的发展水平。技术法规来源于技术规范范畴，具有技术性和科学性。三是技术法规以国家强制力来保证实施，成为人们应当遵守的法律义务。一般技术标准为自愿性，人们可以选择采纳或不采纳，而通过一定程序由政府或政府部门颁布的专门的技术法规，人们只有遵守的义务，这种义务与其他法律义务一样具有国家强制力。四是技术法规主要作用是以维护国家在国际贸易中利益、社会利益和公共利益为己任。这是技术法规与其他法规主要调整的权利义务关系的区别所在，具有明显的国际性和贸易性。五是技术法规属于行政法范畴。技术法规的调整方式是政府以行政法规的手段来统一规范社会运行的技术标准，调整人们认识、利用自然规律活动的关系，体现政府行政管理的职能。

2.3.3.2 制定《铁路技术法规条例》的必要性

由于全国性运输的需要,国内铁路行业自上世纪50年代末已经开始制定技术法规和标准。到上世纪90年代已经有一些以部令颁布的技术法规和以部文和局文颁布的相当于技术标准的文件，机车、车辆、工务、电务、运输等专业的国家标准和铁道行业标准已初步形成体系[3]。但至今没有统一的概念定义，规范文件与标准之间还存在矛盾，标准、合格评定程序没有规范。铁路经过近年快速发展，运能得到大幅提升，特别是高速铁路迅猛发展，现实需要通过国家行政立法，正式确立我国铁路技术法规地位、概念及体系。

1）是履行WTO∕TBT《协议》义务的需要。WTO∕TBT《贸易技术壁垒协议》要求成员国政府在制定采用技术法规、标准和合格评定程序时，对应遵守的规则和义务都作规定。我国铁道行业没有技术法规的定义和定位，什么样的技术性文件属于技术法规范畴、适用于什么范围、在什么范围审查、由谁审批等都不明确。现有的具有技术法规性质的文件除少量由原铁道部科技司管理并以部文发布外,部属各司局历年也发布了很多具有法规性质的文件,后者由于审查、审批等程序不规范,不符合WTO规则和国家《立法法》的相关规定,不具有法律效力[4]。铁路行业技术法规、标准和合格评定应与WTO∕TBT《协议》保持协调一致。

2）是促进铁路行业参与国内外竞争的需要。我国加入WTO后市场准入扩大，关税和非关税措施逐步取消，国外技术、资本已渐渐进入国内铁路装备、服务业市场。铁路需要运用WTO∕TBT《协议》规则制定自己的技术法规体系，协调内在的关系，促使铁路装备制造业、服务业不断创新。要在知识产权保护上狠下功夫，实现中国铁路专利标准化，标准国际化[3]，在国内外形成自己的技术贸易标准体系，帮助铁路制造业、服务业参加国内国外的公平竞争。

2.3.3.3 制定《铁路技术法规条例》建议

1）遵循WTO/TBT规则或国外先进经验，研究我国铁路行业的《技术法规条例》范围，明确铁路技术法规的定义、内容及体系。具体做法：首先,立项复核审查。复核由国家或原铁道部颁布的关于路网设施设备、运营维护等强制性技术规章,包括有关命令、决定、条例、办法以及有关的强制标准、指南、专门术语、符号、标志或标签等，依照《立法法》规定进行审查，形成铁路行业的关于国家安全、运输安全、保护动植物的生命和健康,保护环境等的强制性执行的技术法规、条例、规章、指令及强制性文件，择时将《铁路技术法规条例》申请国务院行政立法。其次，在技术法规建设时，应借鉴国际先进标准，规范铁路系统的基础设施、机车车辆、通信信号等设施设备的技术标准，建立铁路产品准入及其缺陷产品召回的标准和合格评定的法律制度。第三,对铁路行业三类技术法规或标准进行梳理:一类,国家铁路局或原铁道部以部令颁布的技术法规,如《中华人民共和国铁路技术管理规程》；二类,铁路行业国家或行业强制性标准,如GB 146.1—1983《标准轨距机车车辆限界》；三类,原铁道部以部文发布的文件,如《铁路产品认证管理办法》。合理解决三类法规或标准存在的矛盾，明确统一实施管理部门。需要修改完善的按照《立法法》规定程序及格式要求修改保留,完善合格评定程序，不可用的废止。同时提出铁路今后需要制定的立法规划、项目、时间，陆续制定完成。

2）铁路强制性的技术标准作为对技术法规的支持、解释及补充，应尽快与技术法规衔接，与其相辅相成。强制性标准需要转变为技术法规，按照WTO∕TBT《协议》规定的制定主体、程序及格式要求，抓紧修改制定，使其转化成具有法的形式的技术法规。强制性标准不规范或与法规矛盾的，应及时修改完善。

[1]陈鲁.2013年铁路从业人员责任死亡事故分析和下步工作思考[J].铁路节能环保与安全卫生，2014，4（2）：76-78

[2]肖玉兰,王俊彪,杨志鹏.经济学视角下我国铁路行业缺陷产品召回制度的保障机制研究[J].铁道经济研究,2015(1):32-36

[3]朱梅,齐兵.加入WTO后铁路相关技术政策研究[J].铁道技术监督,2005(10):2-6

[4]丛庆滋.关于开展中美铁路项目合作的思考[J].铁道经济研究,2013 (2/3):65-67

（责任编辑：魏艳红）

China's 'Railway Law' and its supporting regulations are promulgated in 90's last century, so it cannot fit current economic and social requirements. Because of facing a lot of problems, it's very important to build up a scientific railway regulation system. This paper mainly discusses the defects of China's railway regulation system, expounds the purpose and significance of new'Railway Law','Railway Safety Law','Railway Technical Regulations',and proposes some suggestions.

railway;regulation system;'Railway Law';'Railway Safety Law';'Railway Technology Regulations';sustainable development

A

1004-9746（2015）06-0038-07

2015-09-20）