我国植物新品种海外发展战略及其实施路径

刘春花

“知识产权是市场经济下创新体系的核心。”①［美］约瑟夫·斯蒂格利茨：《新发展模式》，载王梦奎主编：《迈向新增长方式的中国》，社会科学文献出版社2007年版，第26页。《国家知识产权战略纲要》（国发［2008］18号）明确表示政府“支持企业等市场主体在境外取得知识产权”。目前，我国本身是世界第二大规模的种子市场，②“Estimated Value of the Domestic Seed Market in Selected Countries for the year 2012(Updated June 2013)”, http://www.worldseed.org/isf/seed_statistics.html, last visit date: January 16, 2014.为何还要鼓励种企及其植物新品种“走出去”呢？与发达国家种企相比，我国种企育种创新能力较弱，向海外申请品种权具有可行性吗？考虑到我国农业发展必须适应国际竞争的“新常态”，对植物新品种的海外发展战略及其实施路径的探索是一项具有重要意义的课题。

一、我国植物新品种实施“走出去”战略的必要性

为何还要鼓励种企及其植物新品种“走出去”呢？与发达国家种企相比，我国种企育种创新能力较弱，向海外申请品种权具有可行性吗？考虑到我国农业发展必须适应国际竞争的“新常态”，对植物新品种的海外发展战略及其实施路径的探索是一项具有重要意义的课题。

我国植物新品种保护制度自1997年建立以来取得了令人瞩目的成绩。截至2014年，林业植物新品种申请达1246件，授予植物新品种权658件③《我国累计受理林业植物新品种申请1246件》，国家知识产权局网站（SIPO），http://www.sipo.gov.cn/mtjj/2014/201404/t20140409_929868.html，最后访问日期：2014年10月31日。；农作物品种权在2014年6月底申请数累计达12444件，授权数达4492件④统计数据来源于农业部植物新品种保护办公室官网，http://www.cnpvp.cn/Detail.aspx?k=1006&itemID=1，最后访问日期：2014年10月31日。，“植物新品种权年度申请量已位居世界第二”⑤田力普：《深入实施知识产权战略 有效支撑创新驱动发展》，载《科技与法律》2013年第3期，第73页。。但是，申请和授权品种的同质化现象严重。大田作物申请量和授权量分别占总数的84.09% 和92.12%（表1），而具有较高市场经济价值的蔬菜、花卉、果树、牧草等其它作物品种权的申请与授权均甚少，还占不到二成。这严重弱化了我国品种权的国际竞争力。

表1 我国农业植物新品种权申请授权量汇总（1999-2013.3）

我国是世界农业大国，但还不是农业强国。至今国内没有公布有关我国向海外申请品种权及获得授权的权威统计，这与我国作为世界农业大国和全球第二大种子市场的地位极不相称。仅从学者研究可知截至2010年，我国单位和个人未依法经过审批登记而私自向海外提出植物新品种权申请共84件，由低到高将这些接受我国公民或组织申请植物新品种权的国家和地区排序：新西兰、巴拉圭、澳大利亚、瑞士、以色列、南非各1件，巴西、玻利维亚、韩国、加拿大各2件，智利和乌克兰各3件，阿根廷5件，越南10件，美国10件，欧盟16件，日本23件。⑥陈红：《我国植物新品种权海外申请的政策建议》，载《农业科技管理》2012年第5期，第60-63页。海外植物新品种权的申请量相当少，授权量则更少。

（一）获取海外品种权是开展国际种业竞争的必要前提

“一粒种子可以改变世界”，品种权的知识产权属性与知识贸易逐渐取代物质贸易的趋势，使得品种权因素在国际种业市场的竞争当中所占权重日益凸显，知识产权优势与种子或农产品市场份额呈现正相关。

在经济全球化的背景下，我国国内市场也是国际市场重要组成部分。外国在中国的植物品种权申请必将日益增多，我国企业在国内市场已经面临着来势凶猛的国际种业巨头的竞争。为了将技术优势延伸到国外，积极到他国申请品种权、加速品种权走出国门，已成为主要发达国家的重要海外战略。⑦王学君、宋敏：《国际化背景下中国种业竞争力分析》，载《中国种业》2009年第2期，第7页。2008年，UPOV 成员海外品种权申请6698件，获海外授权5157件。UPOV成员有效品种权拥有量前十强，同时也是品种权海外申请的主力军，欧共体、美国、日本、澳大利亚、荷兰等国对于品种权的国内与海外申请均予以兼顾，而法国和德国干脆将新品种权申请的工作重心倾向海外市场，有些年份国内申请量为零。⑧陈超、张明杨、李寅秋、唐力：《我国植物新品种权走出去战略探析——基于UPOV国际发展和竞争动向的视角》，载《中国软科学》2011年第10期，第32-40页。这些注重品种权海外布局的国家在当前世界种子贸易出口额的排位中均名列前茅，充分印证了知识产权是企业角逐市场的利器。显然，在种业国际竞争中，谁拥有更多的品种权，谁就可能占尽市场先机，掌握市场的主动权和发展的优先权，而种业知识产权海外布局则是开拓国际市场的重要保障。⑨刘春花、范国强：《种业竞争国际视野下品种权法律保护的中国策略》，载《知识产权》2014年第2期，第82-83页。

反观我国，差距不小，虽然农业部《农业知识产权战略纲要（2010—2020年）》制定了2015年前植物新品种权“向外国申请数量大幅度增加”的战略目标，然而，根据笔者对UPOV公布的数据统计，我国海外品种权数量仍然很少（表2），品种权申请的海外范围属于广泛“撒网式”，未有选择性的布局，不利于我国种业和农产品的海外竞争。品种权海外发展战略缺位，显然阻碍了我国种业及相关链条产业的海外发展。

表2 2013年我国品种权海外布局情况（件）⑩UPOV.Plant variety protection statistics for the period 2009～2013 [EB/OL].(2014-10-8) [2015-01-01].http://www.upov.int/databases/en/statistics.html( c_48_7.pdf).

（二）获取海外品种权是突破贸易壁垒、降低知识产权风险的主要方式

出于保障国家经济战略安全以及保护农产品竞争优势的考虑，育种技术较为发达的国家纷纷采用植物品种保护制度保障自身的优质品种垄断地位，并在全球范围内申请保护，较大地限制竞争对手的农产品和种子输出贸易，使品种权成为国际农产品贸易壁垒一种新的表现形式。日趋激烈的全球农产品贸易大战实际也是一场残酷的“品种权战”。我国必须积极申请和获取海外品种权，才能真正突破国际农产品贸易壁垒。我国曾在大豆领域经历了惨痛教训。我国拥有世界上90%以上野生大豆种质资源，但并未对大豆给予品种权保护。美国孟山都公司利用我国大豆繁殖材料进行高产和抗病毒基因研究，在包括我国在内的101个国家申请了多达64项专利。此后，虽然我国是“大豆的原产国”，也必须支付相关专利费用才能使用转基因大豆，显然加重了我国大豆及其制品的进出口贸易成本负担。

除种子贸易外，种子企业通过投资、并购、合作开发等策略渗透他国市场，这一过程种子企业育种信息、核心技术秘密存在泄漏的风险。品种权的保驾护航也是必需的。因此，“当东道国市场的知识库非常有限时，知识泄露的成本将超过知识溢出的回报。显而易见，一旦知识产权保护不力，种子企业的创新成果很容易就通过‘技术溢出效应’被竞争对手所获取，企业也就很难再独享知识产权赋予的独特竞争优势。”[11]Sanna-Randaccio,F.,Veugelers，R.Multinational knowledge spillovers with decentralised R＆D: a game-theoretic approach.J Int Bus Stud，2007，38( 1) : 47～63.知识产权既是攻城略地的“利器”，也是守卫家园的“盾牌”。不管是向国内外扩张市场，还是保护国内外既有市场，均应积极申请和获取海外品种权。

二、我国植物新品种实施“走出去”战略的现实可行性

（一）植物新品种海外发展战略的界定

植物新品种海外发展战略，是指为提高我国种业自主创新能力和市场竞争力，从国家层面制定品种权长期性、总体性发展规划，优先选择具有贸易优势或者高附加值的品种，通过“顶层设计”、政策导向和制度完善等途径鼓励和帮助相关权利人向外国积极申请和获得植物新品种保护。

（二）植物新品种海外发展战略的现实可行性

1.新兴市场国家农业发展需求旺盛，使我国植物新品种海外发展战略有可用武之地

全球72亿人口，大约有10亿人口（低于14%）居住在美国、西欧和日本。新兴国家是一个（除中国）拥有49亿人口的市场，他们的大众市场需求结构与我国相近。国产汽车和手机能够成功进入国际市场也与此相关。虽然与发达国家相比，我国种子企业整体规模弱小并且分散，在全球市场份额中，国内种业前十强的总和也只占约0.8%（接近一成）。[12]刘春花、范国强：《种业竞争国际视野下品种权法律保护的中国策略》，载《知识产权》2014年第2期，第84页。但是，我国的育种技术对于发展中国家具有一定的领先水平。而这些新兴市场国家正亟需引进新品种和相关育种技术以面对农业发展和粮食安全的挑战。对于发展中国家育种市场的占领，与种业发达国家相比，我国具有相对优势。因为发展中国家对于发达国家种企普遍具有不信任感，对其扩张进入持谨慎敏感态度。而我国与新兴市场国家具有一定的身份认同，并且存在合作的利益基础。生物遗传资源方面我们需要共同抵制发达国家的掠夺。例如，非洲农民也面临着失去品种权的危险。[13]Jen Fela.African farmers may lose seed rights.Frontiers in Ecology and the Environment.Vol.11, No.5 (June 2013), p.228.所以，我国植物新品种的育种技术与知识产权实力虽然弱于发达国家，但是选择具有对于自身而言具有比较优势的目标市场，海外发展也大有可为。

2.育种技术和农产品出口贸易存在比较优势，使我国植物新品种海外发展战略具备一定的实施基础和良好契机

以杂交水稻为例，我国的育种技术一直处于世界领先水平。2011年，超级杂交水稻新品种“Y两优2号”获得成功验收，再次刷新世界杂交水稻产量的纪录，平均亩产达到926.6公斤。如果我国的杂交水稻种子销售海外，却未获取基因保护，而他国加以研究和应用，那么我国就会失去技术领先优势，还将面临侵犯他人品种权的法律风险，更妄论占领海外市场。同时，当前我国蔬菜种子出口由过去的低价值向高价值转变，并保持增长态势。[14]谭涛、张明：《基于UPOV植物新品种保护对我国蔬菜种子出口贸易的影响分析》，载《农业技术经济》2012年第12期，第89页。我国蔬菜水果等劳动密集型产业的国际贸易优势是我国蔬果类植物新品种权走出国门的良好契机，同时也只有获得自主知识产权才能更好地继续保持贸易优势。

3.影响我国植物新品种海外申请数量的制约因素具有可变性

影响植物新品种“走出去”的因素主要有：对植物品种资源出口的限制制度、植物新品种战略布局缺乏前瞻性、企业育种创新能力不足，以及对国际保护规则不熟悉。[15]陈红：《我国植物新品种权海外申请的政策建议》，载《农业科技管理》2012年第5期。本文认为，这些制约因素不是一成不变的，而具有可变性，我国植物新品种向海外发展并不存在难以逾越的障碍。

首先，国家可以尽快调整对植物品种资源出口的限制制度以适应新时期的品种权保护和发展。向其他国家申请品种权保护，本国种质资源可能面临流失风险。因此需要优先保证本国的种业安全，这是新品种出口限制制度建立的初衷。但是，一方面，种质资源流失风险不能被过分高估，否则导致海外申请机会丧失。因为许多野生品种分布于多个国家或地区。以桔梗为例，韩国育种人比我国抢先一步申请了保护。[16]钟云芳：《走向国际 任重而道远——国内花卉申请国外新品种权保护情况调查》，载《中国花卉园艺》2008年第21期。另一方面，限制的“度”有必要根据出口的需要加以调整。我国曾对植物品种资源出口管理规定过严，十余年前制定的“可以对外交换”、“有条件对外交换”和“不能对外交换”的作物种质资源目录，无法适应十余年后的发展情形。为鼓励和优化我国有关组织或公民个人向海外申请品种权和出口种质资源的管理，必须及时修订此类限制性规定，逐步体现出“保护中开放、开放中保护”的精神。

其次，通过宣传、培训和代理合作可以帮助育种单位和企业熟悉国际规则，增强其参与国际竞争的信心。我国植物新品种保护起步较晚，宣传培训工作开展不够，熟悉国际植物新品种保护制度的人才较少，尤其缺乏兼具国外知识产权法律、新品种权申请和遗传育种复合型知识结构的人才。育种权人多数也不熟悉国际事务和国际规则，普遍感觉海外市场遥不可及。种企管理层缺乏国际视野和前瞻思维，认为没必要向海外申请品种权保护。但是，这种局面近期已有所改变。一些代理机构已经尝试为国内育种者积极向海外申请新品种权。2005年北京中农恒达植物品种权代理事务所有限公司为中国农业科学院农作物研究所成功向韩国申请并获得大豆新品种“中黄13”的品种权。另外，我国企业可以采取和国外贸易伙伴或研发伙伴联合申请的方式，避开对海外政策法规不熟悉的劣势，提高成功率，也降低海外申请成本，还可以就地取材，整合当地种质资源，优化我国作物育种创新的效率和效果。[17]陈燕娟、袁国保、秦路、邓岩：《我国种业知识产权海外布局战略研究》，载《农业经济问题》2013年第4期，第99页。

最后，政府可以通过“顶层设计”、政策导向和制度完善等途径帮助企业制定和实施海外发展战略布局，与此同时切实提高育种创新能力。

三、我国植物新品种海外发展战略实施路径构想

（一）加强政府推进，做好海外发展战略的“顶层设计”

政府的推进不仅表现在制定法规、政策，而且要加强行政指导和服务。[18]罗玉中、易继明：《论我国高技术产业中的知识产权问题》，载《中国法学》2000年第5期，第74-85页。新品种海外发展战略归根结底，是政府支持种子企业运用知识产权寻求市场牵引和技术驱动的最佳平衡，是国家知识产权与种子企业发展战略的协同发展。

本文建议，需从国家层面编制品种权境外发展战略规划，在以下几个方面增强育种科技创新支撑能力与服务能力：一是完善制度，强化对植物新品种权的法律保护。二是政策支撑，国家给予配套政策促进人才、资金等优化整合。三是培育主体，支持种子企业并购重组，推进商业化育种新机制形成。四是改善环境，加大植物新品种保护行政执法和司法的效力，维护公平竞争的市场秩序，并加强植物新品种保护国际多边或双边合作，制定务实的海外交流政策，参与构建生物遗传资源保护国际新秩序，争取有利的国际环境，对于促进我国植物新品种保护制度的完善都有着不可低估的作用和意义。五是强化服务，畅通植物新品种权侵权投诉和权利救助渠道，为向境外申请知识产权保护、开拓国际市场提供服务。为实现海外本土化“研发——生产——销售”一条龙，应充分借助我国具有优势的农产品贸易及具有较强实力的龙头种企，对我国优势农产品及种子的主要出口目的地进行详细研究，在此基础上到部分国家建立品种权海外申请和维权服务机构，促进我国种企与当地研究机构或是大学合作，共同开发适宜本土化的新品种，以达到真正的本土化管理。

我国植物新品种权“走出去”战略框架顶层设计

（二）凸出政策导向、有选择性地分步进行海外植物新品种权布局

品种有地域性，一个好品种，既要适应当地栽培习性、生长条件，也受适合当地人们的消费习惯和文化习俗等。在我国是优良品种，到了国外不一定就是好品种。同时，并非将全部新品种申请海外品种权保护，而应选择那些商业推广价值和育种价值较高的品种。现阶段，政府应从多方面出台配套政策支撑种子企业的研发创新和海外品种权战略推进，利用出口、税收、贷款或基金等政策杠杆调节当前国内品种权申请向“大田作物”（或粮食作物）一头沉的格局，引导种子企业培育高附加值的经济性作物，如蔬菜、水果、花卉等育种领域，借助我国蔬果农产品国际贸易的比较优势契机大量获取海外品种权，同时也应支持粮食作物育种技术中具有国际比较优势的杂交水稻尽快走出国门获取海外品种权或者专利权保护。

品种权的海外部署，是实现种子市场海外扩张的重要保障。政府应着眼长远制定分类计划，一要就重点作物在相关国家或地区做好植物新品种保护部署，二要就农产品出口的主要对象国做好品种权保护部署。对于未建立植物新品种保护制度的出口对象国，如出口种子数量较大的部分东南亚国家，我国应与之签订双边互惠协议，积极开展宣传培训和技术支持，敦促和帮助其建立植物新品种保护制度。

（三）通过立法推进形成商业化育种新机制

我国种业商业化起步晚，育、繁、推脱节，产业链割裂，极大影响了育种创新能力的提高。目前，育种创新体系仍以科研单位为首，企业研发能力颇弱。但是，与企业相比，科研院所对新品种商业化、知识产权货币化的意识和动力较为薄弱，育种者个人考虑到品种权属于单位，也缺乏科技成果转化的主动性和积极性。从现代育种业的产业模式看，研发投资高、农林产品工业化生产，以及销售市场全球一体化是其基本特征，所以更多地是依靠私人投资的进入和商业化运作模式的引入，如此才能实现资金高额回报的良性循环。因此，我国政府开始着手种业体制改革。《关于加快推进现代种业发展的意见》（国发［2011］8号）明确指出，商业化育种和基础性育种分离，支持育繁推一体化种子企业和推进商业化育种新机制为种业发展方向。《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》（国办发［2013］109号）重申强化企业技术创新主体地位的基本立场。笔者建议，政府应“依法治种”，即通过行政立法和法律政策对种企的出口、税收、贷款、基金等方面出台相应的优惠措施，以激励企业改善对研发人才的待遇，吸引科研院所优秀育种人才向企业流动，推进商业化育种机制的尽快形成与完善。

（四）制定《植物新品种保护法》，提高保护水平

1999年《立法法》第8条规定，民事基本制度只能制定法律。关于品种权这一民事权利的设置也应当由法律规定。行政法规，原则上不能为当事人设置新的实体权利和义务。所以，对于植物新品种权这类新兴的知识产权仅以《植物新品种保护条例》（以下简称《条例》）来进行保护是不适当的。虽然《立法法》第9条也规定，尚未制定法律的，全国人大及其常委会可授权国务院对其中的部分事项先制定行政法规，但是，《条例》实施至今已经长达18年，相关执法和司法解释逐渐增多，品种权纠纷案件不断增加，在品种权授权条件、申请审批管理、品种权质押及市场融资、行政执法管辖、侵权鉴定、举证责任、预防性救济措施等许多方面都需要法律加以完善改进，条款比较简单笼统的《条例》已经不适应植物新品种权法律保护的要求。

在我国，著作权、商标和专利三大传统知识产权都制定了相应的法律并不断更新完善。植物新品种权，作为农业知识产权的典型代表，其价值完全可与商标、专利等工业知识产权相媲美，作为行政法规层次的《条例》与品种权的重要地位不相称，因此，立法机关应尽快将品种权法律化，即通过授权立法或者法律条文中准用性条款的规定，对《条例》的法律层次予以提升，制定《植物新品种保护法》。