中外公共体育服务体系构建比较研究

刘芳

(山东女子学院基础部，山东济南 250002)

中外公共体育服务体系构建比较研究

刘芳

(山东女子学院基础部，山东济南 250002)

采用文献资料、专家访谈、比较分析等研究方法，利用国际比较体育学会的资源，对美、德、日等国家的体育专家进行了网络访谈。从公共体育服务的政策、组织管理、场地设施、经费来源、服务保障方面5个方面对中、美、德、日4个国家进行了比较。我国的公共体育服务与发达国家相比，其社会化、分权化、市场化、均等化和人性化等方面都处于较低水平。要切实转变政府职能，鼓励服务主体的社会化;健全市场准入机制、规范融资渠道;加大体育设施投入并进一步开发利用现有场地设施;完善保障体系。

公共体育服务;体系构建;比较

1 研究目的

社会的进步、经济的发展、健康意识的增强，促进了居民对公共体育服务的需求。加强公共体育服务体系建设是贯彻落实科学发展观、满足国民体育需求、构建和谐社会的需要。国家体育总局局长刘鹏在第二届“北京奥运城市发展论坛”上表示，我国人均体育场地、人均体育消费与发达国家相比仍处在较低水平，群众体育仍然是体育事业的基础性薄弱环节和突出“短板”。当前和今后相当长一个时期内，人民群众日益增长的体育需求与社会体育资源相对不足的矛盾，仍是我国体育事业发展过程中的主要矛盾。

与我国公共体育服务体系建设相比，美国、德国等发达国家经过长期摸索和发展，已经形成较为完善的公共体育服务体系;同为东亚国家、且文化背景与我们相似的日本，其公共体育服务也呈良好发展态势。研究和探索国外公共体育服务体系构建状况，有助于我们认清形势、理清思路，明确目标和发展路径。基于此，本研究以分析我国与美、德、日等国家在公共体育服务建设中的差异为基础，通过借鉴先进国家的有益经验，为构筑我国的公共体育服务体系提出对策建议，以推进其快速发展。

2 中外公共体育服务体系比较

2.1 公共体育服务政策的比较分析

由于受不同国家独特的政治、经济、文化等社会因素的影响，各国公共体育服务体系的政策各不相同。挪威于1965年率先提出《体育振兴15年计划》，建立以政府为支撑，使全体公民都能够在闲暇时间就近利用体育设施参加体育活动，享受体育乐趣的公共体育服务体系。日本以1964年东京举办奥运会为契机，将体育发展战略逐步转向公共体育发展。1972年，日本政府提出《关于普及振兴体育运动的基本计划》，突出了建立完善公共体育环境、建设公共体育设施进等促进公共体育发展的主要措施。进入20世纪80年代以来，发达国家在公共体育服务体系的政策导向、改革措施等方面，发生了许多令人瞩目的变化。

以罗伯特·B·登哈特为代表的学者在对公共管理理论反思的基础上，建立了以公民为公共行政中心治理理念的新公共服务理论。这一新的理论体系坚持公共行政以公民为中心的治理理念。在这一理念指导下，20世纪90年代以后，许多国家特别是一些发达国家纷纷出台了服务公民的体育政策(见表1)，这些政策以发展本国公共体育为主要目标和内容。主要特点是:政策目标具有可检验性，并辅以多种可量化的指标，以检测目标的完成情况;政策导向性强、科学严谨，具体政策措施与居民福利密切相关且易于为居民掌握，便于实施。这些政策的出台，为体育公共服务提供了制度化的保障。

表1 20世纪90年代以后部分发达国家颁布的体育公共服务政策［1］

经国务院批准，我国于1995年6月颁布实施了《全民健身计划纲要》，对指导公共体育发展、促进公民体质提升起到了积极意义。但是《纲要》与国外政策相比显得更为宏观，虽然也有一些可量化标准，但区别在于国外的标准是建立在充分调研的基础上，科学性较强，可实现程度较高。我国由于地域广袤，区域差别大，目标制定与当前国情有一定差距，可实现程度较低。例如:每人每天参加一次以上体育健身活动，学会两种以上体育健身方法，每年进行一次体质测定，这在目前情况下基本上是难以实现的。

2.2 公共体育服务组织管理模式的比较分析

西方国家的公共体育服务的组织管理模式以社会组织为基本依托，英国社会管理方式采取“第三条道路”模式，即政府不能包办一切，社会团体和个人应该承担相应的责任。因此，英国政府大力倡导社会组织和个人参与公共体育管理，政府主要通过立法给予支持。在美国，商业体育俱乐部是社会组织和个人参与公共体育管理的成功范例。它们依靠市场对体育资源进行配置，由各商业体育俱乐部组成职业体育联盟，负责对商业俱乐部集体事务予以管理，政府通过立法保障职业体育联盟和商业俱乐部的合法利益，如设立“反垄断豁免法”以保证联盟利益。除商业性组织外，西方国家还拥有规模庞大、遍及社会各个阶层和角落的非营利组织。这些组织有着非常完善的管理体系、健全的法律法规，在政府的宏观调控下，与政府、营利性组织一起分担公共体育服务管理职能。

美国是典型的社会主导型国家，在公共体育服务体系发展中形成了政府、社会组织、企业共同合作、相互联系、互相监督的组织管理体系。在美国公共体育服务体系中，各级各类的体育社团发挥着重要作用。美国的体育组织无论在数量还是种类上，都很庞大，青年组织、宗教组织、私人机构、项目组织等都举办自己的体育活动。创建于1885年的美国健康、体育、娱乐和舞蹈联盟(AAHPERD)是全国性的体育组织，在美国50个州里都有州健康、体育、娱乐和舞蹈协会，它向从事健康教育、体育、业余体育运动、娱乐和舞蹈等方面工作的所有人开放，不分工种、级别和地位，一视同仁。组织中绝大部分工作人员都是志愿者［4］。美国基督教男子青年会、美国基督教女子青年会、男童子军和女童子军组织、美国大学运动联合会(NCAA)等都拥有庞大的分支体系和成员人数。在美国，具有一定经营规模的注册的健身俱乐部大约2.1万个［5］。

德国的体育俱乐部体制在体育发达国家中很有代表性。德国的体育管理模式建立在俱乐部基础之上，涵盖竞技体育、群众体育和学校体育等方向，德国的体育俱乐部更是发挥了主导作用。在德国，体育俱乐部会员已是“参加体育锻炼”的代名词。自1816年成立第一个体育俱乐部，至今已有9万多家体育俱乐部，会员2700多万人，占全国人口的33.4%。不依靠政府是德国体育俱乐部运行的一个重要标志。德国体育俱乐部绝大多数属于“注册协会”，即根据德国的《协会法》，作为法人，“注册协会”具有法律行为能力。德国体育俱乐部的最大特点是非营利性，其收入主要通过会员缴纳会费并通过聘用兼职人员来降低成本，并且随着职位的提升，兼职比例越高。俱乐部主席、副主席、出纳几乎全为兼职人员担任。这些不同级别、不同规模的体育俱乐部在德国公共体育服务中担负着重要的组织管理作用，成为德国公共体育服务体系中的主要载体。

日本居民参加体育活动也是通过俱乐部这一载体。各地体育设施由当地体育协会负责管理，由体育协会统一组织安排各俱乐部参与体育活动的场地设施，这种公共体育服务组织管理模式极大保证了居民参与体育运动的有序性和场地设施利用的高效性。

政府应作为公共管理的核心，应该负责制定建设公共体育服务体系的战略、规划、政策，承担宏观管理职能。但长期以来，由于计划经济体制等因素的影响，我国政府在管理和提供服务公共体育中存在着种种职责不清的问题，“小政府、大社会”模式一直难以践行。政府行为、政府干预过多出现在公共体育服务中，社会力量尚未充分调动。当前，我国公共体育服务的组织依然以行政组织为主，社会组织尚处于发展的初级阶段，在数量、质量、功能等方面，远远落后于发达国家。由于缺乏社会公信度，非营利组织的资金来源有限，尤其是捐赠、捐款较少;一些非营利组织缺乏明确的宗旨与使命，缺乏竞争机制;此外，也缺乏社会力量对非营利组织的监督。我国的非营利组织(社团)是政府选择的结果，而西方发达国家的非营利组织是社会选择的结果，因而中国的非营利组织有“第二政府”之称，其出现的问题与政府部门也很相似。体育非营利组织的发展是体育社会化的重要标志，在市场经济体制下，只有社会体育组织、尤其是非营利组织的功能得到充分发挥，政府对体育的宏观调控职能才能真正显现和到位。

在国外，政府投资兴建场馆设施委托专门的私人管理公司管理。这些私人管理公司规模较大，注重对场馆设施提供专业化和规模化的管理，有利于提高场馆设施的利用效率和日常维护保养。美国最为著名的场馆设施管理公司有SMG公司和Global－Spectrum公司。2010年，SMG在全球为政府和民间客户管理174个设施，其中包括11个体育场、37个表演艺术中心、46个会议中心、68个体育馆以及12个其他游乐设施，并于2009年承担了我国国家会议中心的运营与管理。而我国依然沿用由政府投资、主管部门经营、经营亏损、财政补贴的旧管理模式，利用效率很低。

2.3 公共体育服务场馆设施供给的比较分析

场馆设施是政府提供公共体育服务的物质载体，也是评价一个国家公共体育服务质量的重要指标之一。在发达国家，公共体育场馆设施一般由社区体育中心、社区公园、学校体育场地设施、私营体育场地设施等共同组成，具备以下特点:第一，可提供多种体育项目设施，如英国规定体育中心能开展17个体育项目，美国的体育中心具备户外设施和室内设施，可开展多种室内项目和户外项目;第二，位置便利，场馆设施多靠近居民社区，甚至就在社区之中;第三，场馆设施建设突出整体设计理念，与城市建筑风格和人文景观相融合，许多场馆设施都与公园等景观体融合成为有机的整体，成为城市或社区中有代表性的建筑物;第四，附属设施完备并具备综合功能，既可开展体育活动、体育比赛，还可以用于会展或其它文化活动;第五，关注弱势群体，照顾到各种群体的体育需求和爱好。

美国是目前世界上社区体育场馆设施最为完备的国家之一。社区中一般都建有休闲公园和活动中心，向居民免费或低价全天开放。休闲公园是运动场和公园的结合体，可以满足居民运动休闲的需求，是大众性体育活动的重要场所。每年在国家公园和社区公园中参加户外活动的居民约为1.8亿人次和7.6亿人次。活动中心多由室内和室外多种体育设施组成，满足居民对某一单项运动的需求。德国大众体育是世界上开展最好的国家之一，其场馆设施建设比较充裕。德国曾先后3次推出以建设和完善公共体育场馆设施为目标的“黄金计划”。在德国也有专门的体育公园，在工作闲暇和休假日到体育公园参加自己喜爱的体育活动，满足体育运动需求。日本社区体育场馆设施具有层次性，分为基层社区、市区町村、都道府县3个层次。各层次提供的体育场馆设施水平不同，满足居民不同的体育运动需求。

为弥补公共体育设施的不足，很多发达国家充分开发、利用学校的体育场馆设施。学校的体育场馆设施通常在放学后、周末和节假日向社会开放。美国政府为促进学校体育设施利用率，与学校联合制定计划，将中小学所拥有的3万多个体育馆、2万多所综合性体育设施尽量全部向社区居民开放。日本于1976年颁布《学校体育设施对外开放令》，要求政府出资兴建的体育设施，在建设时就要考虑对社会开放的需求，并且同时要考虑特殊人群的特殊需要，场馆设施建成后要向社会开放。截止2013年底，除个人投资兴建的学校运动场和体育馆外，由政府兴建的全日本学校运动场对外开放率为90.7%，体育馆开放率为93%，基本满足居民了对体育场馆设施的需求。

我国居民的体育场馆设施不足，是阻碍公共体育服务供给的重要因素。1997年和2001年两次中国群众体育现状调查与2004年第5次全国体育场地普查均显示，体育场馆设施数量不足，难以满足居民有效需求是制约我国居民参与体育运动的主要因素。由于我国体育基本建设经费，主要投入到正规比赛的大型场馆和竞技体育训练基地建设和维护中，加之市场融资模式尚未形成，制约了场馆设施的建设和发展。此外，现有场馆设施资源利用率不高，学校场馆、公共场馆对公众开放程度较低也是制约我国公共体育服务供给的重要因素之一。

2.4 公共体育服务经费来源的比较分析

由于基本经济制度的不同、市场化差异程度使我国公共体育服务资金来源与西方发达国家存在较大差异。

由于体育场馆融资规模较大，成为体育公共服务体系建设中最需要资金的部分。除了政府投资外，社会融资是资金来源的重要渠道，在某些西方国家，甚至成为最主要渠道。美国在大型体育设施建设的融资方面较为成功，融资来源包括政府资本、私人资本、公私联营、补助金等四种形式。在1980年以前，体育场馆建设以政府投资为主，私人资本很少介入。在此之后，随着美国体育产业的兴起与发展，民间资本开始重视对体育场所建设的投资，私人资本作用日益显现。私人资本建设体育场馆以捐款、实物捐赠、冠名权、永久座位许可、餐饮业服务经营权、广告权等方式进行。在旧金山、丹佛、波士顿等地完全以私人资本建设体育场馆。随着私人资本的涌入，继而出现公私联营融资结构，并在相当长的时间内占据主要地位。这种形式主要在波特兰、费城等地区实行。

发达国家的地方政府同样重视对公共体育服务的供给。最显著的标志就是大幅增加公共体育支出，且增幅程度远远大于中央政府的增幅程度。许多国家公共体育服务支出占本国GDP的1%。德国推行了3个“黄金计划”，联邦政府和州政府都提高了修建体育场馆的财政支出数量，累计用于修建体育场馆的经费达400亿马克。

目前，我国公共体育建设面临着政府财政负担过重、资金来源短缺、投资主体单一等因素的困扰。我国大型体育场馆建设资金来源的主渠道是财政拨款，虽然某些场馆建设也采用了其他的融资渠道，但是这种融资渠道所占比例很小。据对2009年全国运动会山东省对体育场馆建设资金来源分析:约80%的建设资金来源于政府投资。近几年建设全民健身点的资金来源于公益彩票收入，而并非政府财政支持。据统计，财政资金用于群众体育事业的经费只占财政体育事业费的不足6%。这种公共体育服务经费支出结构严重失衡，造成公共体育经费不足且又没有建立长期增长机制的经费投入结构应该引起我们的反思。

2.5 公共体育服务保障的比较分析

公共体育服务体系的构建需要法律政策、物质、人力、舆论监督等多个维度的共同保障。发达国家重视对公共体育服务的保障，建立了较为完善的以资金、人力、信息、安全、监督、评价等为内容的保障体系。例如公共体育服务网络平台的建设相当完备，公众可以在网络上实现体育资源搜索、信息交流，甚至对体育服务进行投诉、问责。此外，对公共体育服务的绩效已形成较为完善的评估体系。通常，政府联合其他组织共同监管公共体育服务供给质量。例如在德国北威州，专门建立了一个调查机构，对体育行为进行调查，对可持续性发展进行预测，对整个德国大众体育进行规划，根据调研确定体育场地设施的结构、类型、数量、规模、选址，以确保“黄金计划”投资的有效性。澳大利亚环境与娱乐管理中心曾在政府相关部门的支持下，从核心服务、人员素质、基础设施及配套服务4个方面，评估与监管各类体育设施对顾客服务质量。公众在使用公共体育服务体系时的安全保障也比较完备。德国的社会保险很发达，即便在各类免费体育场馆和场地设施中出现安全问题，大多经由保险亦可解决治疗费用。而我国体育公共服务在上述方面均表现滞后，例如，公益性社会体育指导员是公共体育服务的重要人力保障，但目前我国的社会体育指导员数量严重短缺，参与体育运动的居民在运动中发生意外事件，其相应损失只能由个人承担，同时也缺乏对体育场馆运营的绩效评估。这些都成为制约我国公共体育发展的重要因素。(见表2)。

表2 中国公益性社会体育指导员与全国总人口、体育人口比例

3 对我国公共体育服务体系的研究结论与建议

3.1 结论

经过改革开放三十多年的发展，我国的公共体育服务与西方发达国家相比，差距依然较大。我国公共体育服务的相关政策尚不健全，组织管理分工不合理、社会化程度低，场地设施数量少、功能不足，经费来源渠道少，从业人员专业化程度低且志愿者群体匮乏，相关保障措施不到位，使我国公共体育服务的市场化、社会化、分权化、均等化、人性化等方面处于较低水平，从而导致了需求与供给之间、管理与现实之间、均等与差异之间的矛盾。我国公共体育服务体系的建设，任重而道远。

3.2 建议

3.2.1 转变政府职能，践行“小政府、大社会”的管理模式

逐步打破政府办体育、政府管体育、政府养体育的管理模式，政府担当宏观管理和监督的职能，积极引导社会各类组织与个人参与开展公共体育服务，最终实现组织主体的多元化。

3.2.2 加大体育设施投入的同时，进一步开发利用现有场地设施

相较发达国家，我国现有公共体育设施数量严重不足，且已有的体育场地设施开放程度很低，学校的体育场馆基本不向社会开放。因此，在加大体育设施建设的同时，还需要进一步完善体育场地设施对公众开放的管理举措。

3.2.3 加大公共体育设施投入，完善社会融资环境

面对日益增长的公共体育服务经费问题，我国应在加大政府投入力度并调整公共体育服务支出投向的同时，努力实现体育场馆设施建设资金融资的多渠道化。要借鉴国外的先进做法，健全市场准入机制、规范融资渠道，通过社会力量与政府合作等模式，把引入社会资本作为提高城市基础体育设施建设资金来源渠道和降低成本的手段。使其能够拓宽公共体育服务体系的资金来源渠道，实现投资主体多元化，使国家、企业和个人等多方受益。

3.2.4 建立健全相应的法律规范，提供全面保障

国外注重立法的完整性和相关法律法规的健全，我国在法律、规范的建设方面还存在较多空白。公共体育服务的可持续健康发展需要健全的法律、法规为后盾。尤其应加快完善融资规范，社会组织注册、管理规范。法律、法规的健全，是保障系统的基础。

3.2.5 致力公共服务均等化

要逐步减少对不同区域、各种群体享有公共体育服务的差异性，使全体居民享有参与公共体育运动所带来的好处，加强对特殊人群、弱势群体的重视，提供公共体育服务时应充分考虑他们的特殊需求，如照顾特殊群体如老年人、幼儿、残疾人的需求;对弱势群体，如城市外来打工群体、低收入群体给予更多倾斜。

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［11］中国群众体育现状调查课题组.中国群众体育现状调查与研究［R］.北京:北京体育大学出版社，2005:45－47.

A com parative study of construction of public sports service system among China，America Germany and Japan

LIU Fang
(Dept.of Basic Teaching，Shandong Women＇s University，Jinan 250002，Shandong，China)

With themethods of literature review，expert interview and comparative analysis，by taking advantage of the resources of the International Society for Comparative Physical Education and Sport，we interviewed the experts of the United States，Germany，Japan and other countries via network and made a comparison from the aspects of public sports service policy，management，venues and source of funds，service guarantee of the four countries.Compared with the developed countries，the socialization，decentralization，marketization，equalization and human nature of China＇s public sports services are still at a lower level.It is suggested that we change the government function，encourage the main service body to be socialized;perfect the market access system and standardize the financing channel;increase the investment in the facilities and further take advantage of the existing facilities;perfect the security system.

public sports services;system construction;comparison

G80－051

:A

:1009－9840(2015)01－0026－05

2014－06－26

山东省高校人文社科研究计划(项目编号:J14WK02)。

刘芳(1981－ )，女，讲师，硕士，研究方向学校体育及体育社会学研究。