打破城乡二元结构 走以人为核心的新型城镇化道路

程珞迪

摘要：我国的城镇化发展过程中存在着人的城镇化速度远远落后于土地的城镇化速度的问题。十八届三中全会提出，要推进以人为核心的新型城镇化，对这一问题的解决指明了方向。只有打破城乡二元结构，推进人的城镇化才能实现经济发展成果的共享。

关键词：城乡二元结构 以人为核心 新型城镇化

党的十八大提出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。并且强调必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。①党的十八届三中全会召开以后出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》指出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。②中国要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。③这对于转变经济发展方式、进一步推进以人为核心的新型城镇化具有重要的指导意义。

1 以人为本是新型城镇化的核心

推进新型城镇化，不是重复欧美城镇化的老路，也不走拉美城镇化的邪路，不是城市功能在郊区的线性延伸，简单走“新城+小城镇+新农村建设”，也不是强农惠农政策简单递加，而是适应中国国情要求，结合发展的阶段性要求和时代特征，城乡生产要素在市场条件下的统筹配置，是社会生产关系在破除城乡二元结构这一根本制度性鸿沟基础上的重新调整，既是郊区农村发展的机遇，也是城市发展的必要条件。要改变以城市建设为核心的城镇化发展路子，树立“以人为本”，以乡村发展和功能、管理、产业完善为主要内容的新型城镇化理念。

1.1 农民的市民化是新型城镇化的关键所在。走以人为核心的新型城镇化道路，必须坚持科学的发展观，以人为本，统筹经济、社会全面、协调和可持续发展，就是要明确农民的主体地位，实现发展成果的公平共享。

中国在城镇化的推进过程中，地的城镇化速度要远远大于人的城镇化速度。根据国家统计局公布的数据，截至2012年年底，城镇化率已达52.57%。④然而，这只是基于城镇常住人口的统计。清华大学中国经济数据中心发布的一项有关中国城镇化调查报告显示，中国户籍城镇化率非常低，非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%。⑤ 也就是说大批的农民工虽然工作、生活在城市但是却没有享受到市民待遇，城镇化的发展成果远远没有惠及到广大农民。造成了城乡之间、农民与市民之间的距离不断拉大。

只有实现农民的市民化，突出农民的主体地位才能实现以人为核心的新型城镇化，才能更好的释放内需进一步推动中国经济发展，才能实现经济发展成果的共享。

1.2 城乡一体化是新型城镇化的推动力。所谓城乡二元结构，就是制度上把城镇居民和农村居民在身份上分为两个截然不同的社会群体，公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民，农民不能平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。城乡二元结构体制是中国特色社会主义国情的典型标志，与传统的计划经济体制和赶超型发展战略密切相关。在新的历史时期，对推进以人为核心的新型城镇化产生着严重的阻碍作用。城乡二元结构体现在以下几个方面：

1.2.1 城乡之间的户籍壁垒。户籍壁垒事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份、是户籍制度背后所隐藏的不同福利。农民工进城务工以后，虽然不再从事农业劳动，但是他们依然是农民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇，合法权益不能得到充分保护。

1.2.2 基本公共服务制度的双轨制。国家财政对于道路、学校、医院等基本公共服务的投资向城市倾斜，导致了农村的基本公共服务长期落后。农村低保标准、合作医疗补助标准、社会养老保险补助水平明显低于城镇。

1.2.3 城乡土地要素市场配置的二元化。城市的土地属于国家所有，可以直接进入土地交易市场。而农村的土地属于集体，需要先征为国有以后才能进入市场。在土地征收的过程中，对于农民的补偿不是按照土地的市场交易价格补偿而是按照土地的原有用途补偿，这导致了对农民的补偿偏低，失地农民长远生活没有保障，在一定程度上损害了农民的利益。

打破城乡二元结构实现城乡一体化发展符合经济发展的内在规律。城市与乡村是人类两个不同的社会活动区域，两者是相互依存、互为补充的，农业和农村发展，离不开工业和城市的辐射和带动；同样，工业和城市发展，也离不开农业和农村的支撑和促进。只有打破城乡二元结构，实现城乡一体化发展，才能有效的保护农民的利益，确保农民的主体地位，才能切实推动以人为核心的新型城镇化进程。

1.3 改变传统的农村集体所有制是推动新型城镇化的重要举措。传统的集体所有制产权边界模糊，所有者主体缺位，造成长期来农村土地流失严重，土地经营效益不高，农民受益甚少，农村经济发展与城市差距加大。随着城镇化进程的不断加快，大批农民工进城，耕地闲置，造成极大的浪费。与此同时，农民在城镇化转移过程中不能合理分享集体资产的收益或对这些资产进行有效处置，形成难以割断农村的财产“脐带”，农民市民化面临着出口的拉力。

打破传统的集体经济体制，明晰产权，让老百姓带着资产进城，才能打消农民的顾虑，才能进一步推进以人为核心的新型城镇化进程。

1.4 推进人口、资源与环境的协调发展是新型城镇化的基本要求。十八届三中全会强调要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

城镇化的发展过程中，中国大城市出现了严重的城市病。交通拥堵、大气污染、雾霾天气严重影响了城市居民的生活质量和健康。以北京地区为例，处于第二位及以下规模位序的城镇规模偏小，中心城区规模过大。近年来，北京城市人口规模呈现快速膨胀趋势，截至2012年底，北京市实际常住人口总数为2069.3万人，⑥突破2000万大关。城市资源承载和运行保障压力不断加大，对环境也产生了一定的破坏作用，造成交通拥堵、房价昂贵、空气污染、水资源瓶颈等。

走以人为核心的新型城镇化道路需要优化城镇体系空间布局，促进城乡与区域之间的均衡协调发展，实现人口、资源与环境的协调发展。

在以人为核心的新型城镇化进程中，农民处于弱势，农民的主体地位应该得到突出。因此，必须解决与农民利益息息相关的户籍壁垒、城乡二元结构、农村集体经济所有制等若干问题。与此同时，新型城镇化的推进使得大城市病等问题凸显，城市居民饱受环境污染、交通拥堵之苦，落实以人为本的科学发展，推进以人为核心的新型城镇化必须做到统筹兼顾，让全国人民共享经济发展成果。

2 新型城镇化过程中的主要问题

2.1 人的城镇化落后于土地的城镇化。正如前文所述，按照常住人口进行城镇化率的计算，中国的城镇化率超过百分之五十，但是如果按照户籍人口计算，中国的城镇化率还不到百分之三十。这说明庞大的农民在城镇化的过程中并没有享受到市民的待遇，依然处于人在城市、根在农村的状态。土地的城镇化速度远远大于人口的城镇化速度。

以北京市为例，自1978年以来，北京市乡村人口总数由392.5万减少到2010年的258.2万人，减少了134万人。而全市城镇人口则由479万人增加到1783.7万人，增加了1304万人。郊区乡村人口减少数只占全市城镇人口增加数的10%左右。这一现象表明，北京86%的高城镇化率实际上主要由1000多万外埠进京人口提升的。⑦

2.2 城乡差距依然较大。城市与乡村之间的差距有所缩小，但是农村的教育、基础设施、社会保障等方面与城市还是有一定的差距。市财政投入过少，导致农村的医疗机构偏少，医疗水平偏低。农村的道路建设、垃圾分类、污水处理、能源供应、娱乐健身设施等公共服务方面亟待提高。

农民就业渠道较为单一、城乡收入差距大。由于农民的受教育程度普遍偏低，农村的产业较少，农民只能从事农业或者与此相关的低端产业，城乡收入差距拉大。据2013年的统计年鉴显示，2012年城镇居民人均可支配收入24564.7元，农村居民人均纯收入7916.6元。⑧从消费支出指标上看，城市居民在食品、衣着、家用设备、交通通讯、教育文化娱乐等方面的支出远高于农村居民。

2.3 农民的市民意识亟待提升。农民转化为市民不仅仅是物质形态上的转变，还应该包括观念意识上的转变，必须与时俱进，不断学习，勤于实践，努力使自己成为具有符合时代的要求，具备先进的思想道德、价值观念、科技文化素质、生活方式和行为方式的“现代市民”。

长期的农村生活使得农民习惯了原来的生活方式，在生活习惯、居住环境、市民观念等方面不能随着城镇化的转变迅速的融入到城市文明之中去。市民意识、社会公德意识、法制观念还不强，科技文化素质还不高，特别是人的价值观、生活方式、生活习惯、精神追求和学习风气与现代化城市建设发展的需要还相差较远。一些农民依靠拆迁补偿款一夜暴富，但是他们小富即安、坐吃山空，有些甚至因此而返贫，未能成为真正意义上的市民。

2.4 “大城市病”问题严重。在快速城镇化的进程中，“摊大饼”式的城市扩张，使城市边界无限膨胀，造成一系列严重的“城市病”。在交通拥堵、住房紧张、能源供给、环境污染、噪音、大气污染、蔬菜粮食供应、公共安全等不同方面都较为突出。在推动城市发展的同时忽视了城市发展的质量，使得北京由首都变成“首堵”、“首毒”，严重影响了居民的生活质量和身心健康。

3 走以人为核心的新型城镇化道路的几点思考

十八届三中全会以来，党中央提出中国要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。并在打破城乡二元结构、增加农民收入、赋予农民更多的财产权利、构建新型的农业经营体系等方面做出了重大部署。有助于形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。

在十八届三中全会重要精神的指导下，应该坚定的推动以人为核心的新型城镇化，围绕解决人民群众关心的重大问题开展工作，不断提高城镇化质量。

3.1 加快农民市民化，实现人的城镇化。推进以人为核心的新型城镇化，需要实现新型农民市民化，就是要突出户籍制度改革，引导农村人口有序转移，并全部完成农转居，整体性的成为城市市民，真正融入城市，实现整体区域意义上的农民市民化。按照城镇规划承载能力和“进入主城、适度放宽，进入城镇、全面放开”的原则，推进新一轮户籍制度改革，争取尽快解决农民一次性整建制转居问题。构建农村居民转居的绿色通道，对附着在现有户籍上的城市建设、人口与计划生育、教育卫生、社会保障、劳动就业、社区管理等城乡差别政策进行调整，逐步缩小城乡差异。

3.2 实现产业发展布局科学化，为农民就业创造机会。推进新型城镇化建设，就是要按照转变发展方式和城乡一二三产业融合的要求，优化一产、做强二产、做大三产，充分发挥郊区作为首都发展战略新区的优势，推进产业结构升级和产业多元化。以大力发展都市型现代农业，提高农业综合生产能力、农副产品应急供应能力和市场控制能力，保证农副产品食用安全和供给；以加快重点小城镇产业基地建设和就业基地建设，培育与都市工业和市、区县开发区相配套的产业发展体系，加强产业集聚，扩大城市产业发展空间，促进城乡产业融合；以推进沟域经济发展，大力发展郊区旅游业为主的第三产业，提高山区农民收入，实现山区可持续发展，实现城乡产业一体化。

3.3 推动农村产权制度改革，增加农民收入。新型城镇化是一个系统性工程，主要体现在通过要素和资源的重新整合，在打破城乡二元结构体制，实现农村人口和劳动力融入城市的同时，深化农村产权制度改革，探索农村集体经济实现形式，发育农村要素市场，让集体资产经营起来。新型城镇化离不开市场机制对资源配置的基础性作用，是在市场机制的作用下，实现城乡资源要素优化配置的过程。农村最大的资产就是农村社区集体资产，需要探索集体资产的有效实现形式，发挥社区功能，通过农地重整、村镇重建、要素重组，盘活农民的资产、农村的资源，促进产权、土地等生产要素的市场化配置和流转，破解城镇化建设中的投融资和土地等难题，推进土地向规模经营集中、产业向园区集中、农村人口向中心镇和新社区集中、公共服务向建成区集中。同时，联动建设新型居住社区、新型产业园区、新型商贸服务区，实现资源变资产，资产变资本，资本变财富，财富保民生，依托社区集体经济，实现农民向城镇居民转变后有住房、有工作、有社会保障，顺利融入城镇。

3.4 优化空间布局，提升城镇化质量。走新型城镇化道路要充分发挥规划的引导作用，坚持“先规划、后建设，长远规划、逐步建设，综合规划、有序建设，精心规划、科学建设”的原则，统一编制城乡总体规划及土地利用、产业布局等规划，实现规划编制和监管全覆盖。科学处理近期建设和长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护的关系，在城市总体规划和土地利用规划的基础上，充分发挥城乡规划引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展的作用，确保城乡在空间布局、产业和就业、居住和设施建设、公共服务等方面有效衔接，城市规划、乡村规划之间相互协调，建立和完善城乡结合部、新城、重点镇和新农型农村社区的城乡规划，形成中心城-新城-小城镇-新型农村社区的规划框架体系，促进城乡空间合理布局，土地资源集约利用，城市要素向农村配置。

与此同时要坚决放弃“摊大饼”式的城市扩张模式，合理确定城市开发边界，防止中心城区不断向外过度扩张，加快形成多中心的城市发展与治理结构。重点加快城中村改造，城乡结合部的边界要保持相对稳定。

3.5 向绿色城镇化转型，为居民打造良好的生活环境。新型城镇化的推进要把生态文明理念和原则全面融入城镇化过程，走“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化之路。首先要着力解决粗放的经济发展方式，提高高耗能、高排放企业的环境准入门槛，大力推行绿色生产，积极发展绿色先进制造业，加大对节能环保产业的扶持力度。其次，政府要加强对企业发展的监控，建立严格的监督制度。地方政府要改变唯GDP的政绩观，把环境保护、节能减排纳入政绩考核的指标。与此同时，做好预警、监测、风险评估工作，推动各项防治措施的有效落实。此外，不断提高老百姓的节能减排、保护环境的意识。引导居民形成绿色出行、绿色消费的良好生活方式。环境与每个人的生活息息相关，需要多方联手，共同推进绿色城镇化。

注释：

①《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2012年，第8页。

②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第22页。

③同上，第24页。

④http：//finance.sina.com.cn/china/20130415/114415150625.shtml。

⑤http：//roll.sohu.com/20131028/n389030165.shtml。

⑥http：//www.bj.xinhuanet.com/jzzg/2013-01/20/c_1144323

24.htm。

⑦郭光磊.《北京市新型城镇化问题研究——战略与政策分析》，北京：中国社会科学出版社，2013年，第18页。

⑧中国统计年鉴2013，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/

indexch.htm。