“土地换保障”背景下的失地农户生计重建——基于江西省九江市的调查分析

张科静，丁士军

（1．中南财经政法大学工商管理学院，湖北武汉430073；2．中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉430073）

“土地换保障”背景下的失地农户生计重建
——基于江西省九江市的调查分析

张科静1，丁士军2

（1．中南财经政法大学工商管理学院，湖北武汉430073；2．中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉430073）

伴随着工业化和城镇化进程的不断推进，越来越多的农户失去了土地，从而也失去了赖以生存和发展的物质基础。要妥善解决失地农户的生计重建和长远发展问题，必须对失地农户的就业和社会保障等做出相应的制度性安排。基于对九江市294个失地农户的问卷调查，分析了“土地换保障”背景下失地农户生计重建的状况，并提出了相应的对策建议。

土地换保障；失地农户；生计重建

工业化和城镇化进程的不断推进必然导致大量农业用地转换成为建设用地，农户失去赖以生存的土地成为不可避免的事实。党的十八大报告里明确提出我国未来要加快“新型城镇化”建设的步伐，这意味着将有更多的农村人口面临着向城镇有效转移的问题。失地农户在被动城镇化的过程中，其以土地资源为依托的传统生计方式已经难以维系，如何帮助失地农户重建新的生计，既是有序推进农业转移人口市民化的必然要求，也对不断提高城镇化质量，从而保持社会稳定和推动经济可持续发展具有重要意义。“土地换保障”作为一种制度安排已经在政策实践中被提出并采用，现行的“土地换保障”政策措施主要还是针对失地农户的征地补偿方面，有的为农户提供了基本的养老和医疗保障。然而，失去土地对农户的影响远远超过了征地补偿和养老医疗等社会保险的范围，它意味着农户失去了根本的生产和生活依托，生计遭到了破坏。一种生计，一旦其所依赖的主要资源丧失，恢复和重建将是一个艰难的过程，因此迫切需要基于农户资源和新的制度安排来帮助农户重建生计。从这个意义上来看，“土地换保障”的制度安排应该是一种协助农户重建生计的交换过程，是一种“土地换生计”的过程。但是，目前对农户失地以后的生计重建还缺乏深入的研究，“土地换保障”的政策措施通常是基于自上而下的政府社会保障服务设计的，没有考虑到失地农户的自身生计资本及生计策略。因此，需要进一步研究和理解失地农户基于自身生计资本展开的生计重建活动，从而为政府制定保护失地农户生计的政策措施提供微观层面的基础证据。

一、文献回顾及研究述评

围绕失地农户的生计及其重建问题，国内外学者进行了大量的研究，并取得了丰富的研究成果。生计是建立在能力、资产和活动基础之上的一种谋生方式。［1］关于失地农户风险和生计重建的IRR理论模型认为农户生计重建的核心包括重建土地和就业，重建住房、社区和社会服务，以及重建社会包容。［2］有学者基于Sen的能力方法分析框架对印度的研究指出，失地农户生计重建的关键决定因素包括补偿水平、收入创造活动的种类、人力资源、生存策略和社区自助组织等。［3］近年来国内一些研究也关注了失地农户的生计问题，许多学者通过实地调查的方式考察了失地农户生计重建的做法和成效，［4～6］还有一些学者从发挥政府作用、改革征地补偿方式、提高农户谋生能力等方面提出了解决农户生计重建问题的建议。［7］

有关失地农户的社会保障问题，国内学者也展开了多方面的研究。土地作为小农生产模式下农户最重要的生计资本，承载着农户生产与保障的双重功能。［8］随着工业化和城镇化进程的加快，土地征用日益普遍，但由于制度缺陷、政府管理不善和市场发育滞后等原因，土地征用导致农民土地权益受损。［9］目前对失地农户的征地补偿一般只考虑到了必要的生活补偿，失地农户很难分享到工业化和城镇化的成果，［10］更没有体现出农户作为所有权主体所具有的土地财产权利。［11］而且征地补偿费在政府、集体和农户间的分配也是不合理的，存在着截留现象，［12］目前土地征用未能有效解决失地农户的社会保障问题。［13］“土地换保障”是未来安置失地农户的基本政策选择，其实质是要为失地农户妥善解决生活、就业和创业问题，并将失地农户纳入社会保障体系。“土地换保障”对于实现失地农户的生计由“土地保障”向“社会保障”的转变具有重大意义。［14］

通过对相关文献的梳理，我们发现“土地换保障”为失地农户提供了基本的社会保障，然而，“土地换保障”没有、也不可能为失地农户未来生计发展提供根本的支持。保护失地农户的制度安排应该超越生活保障层面，为农户失去土地以后的生计重建提供保护。现有研究已经总结了“土地换保障”制度的做法和经验，但是，还缺乏对农户失地前后生计资本的比较研究，也缺乏对失地农户生计策略变动的动态考察。因此，本文将尝试以江西省九江市的农户调查数据为基础来理解失地农户的生计重建问题，希望为政府制定协助失地农户重建生计的政策措施提供微观的基础证据。

二、九江市失地农户生计重建的调查分析

（一）调查区域选择与样本基本情况

九江市地处鄂、赣、皖、湘四省交界处，是长江中游地区重要的中心港口城市，也是东部产业向中西部转移的过渡地带，全境总面积1．88万平方公里，总人口约475万人。九江市委、市政府在“十二五”期间制定了“推进九江沿江产业开发，全力推进大工业、大物流、大旅游和城市大建设”的发展战略，在九江工业化、城市化的推进过程中，城市规划区内的农业用地因建设需要被大量征用，失地农户的数量不断增加。为了全面了解九江市失地农户的生计重建情况，课题组选择了最近3～5年内有土地征用情况发生的庐山区、经济技术开发区作为调查区域，在调查过程中，由受过培训的调查员对随机抽取的失地农户进行入户访谈并填写调查问卷，调查内容包括了失地农户家庭人口信息、就业及收入情况、生计资产状况、社会保障以及征地补偿等多个方面。本次调查共填写问卷305份，经过问卷整理后最终获得有效问卷294份，问卷有效率为96．39%。样本农户的基本情况见表1。

表1 样本农户的基本情况

（二）九江市失地农户补偿安置状况

九江市被调查失地农户均按市政府公布的补偿标准实行货币补偿安置，其土地征收补偿费由土地补偿费、安置补助费、青苗补偿和社会保障费构成。调查结果显示，失地农户所获征地补偿款大多集中在10万元以下，其中5万元以下的比重占42．86%，20．07%的农户获得5万元到10万元不等的征地补偿款，能够获得10万元到20万元不等的征地补偿款农户比重为21．77%，仅15．30%的农户能够获得20万元以上的征地补偿款。

对于房屋被征用的农户则主要实行“拆一还一”的方式进行“农民公寓”安置，具体安置面积按人均40平方米建筑面积的标准来计算，对于部分农民公寓还未建成使用的农户则由政府提供租房补贴，标准为8元／平米／月。本次调查结果显示，由于房屋结构的变化等原因，失地农户拥有的房屋套数由征地前的户均1．21套增加到征地后的户均2．30套，甚至有6．46%的农户得到了5套以上的安置房。

（三）九江市失地农户生计重建结果分析

1．失地农户的收入状况

本次调查依据收入来源的不同将农户的收入划分为农业收入、经营性收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入五大类。从表2可以看出，对样本农户而言，一方面土地征收改变了他们的收入来源结构，其中最明显的变化就是农业收入急剧下降，工资性收入比重进一步提高，并成为失地农户最主要的收入来源，占到家庭总收入的64．61%，经营性收入成为仅次于工资性收入的第二大家庭收入来源，其所占比重由征地前的19．04%上升到征地后的23．37%；另一方面家庭总收入在征地后有明显增加，由征地前的户均48 384．94元增长到失地后的户均53 808．90元，这表明九江市失地农户的收入状况在土地被征用后有一定的改善。

表2 失地农户总体收入结构的变动

2．失地农户的生活状况

（1）失地农户的住房条件

本次问卷调查设计了人均住房面积、地面材料、做饭主要能源、饮用水来源、厕所类型和农户拥有的家庭耐用消费品比重等指标来反映农户的生活状况。从表3可以看出，样本农户人均住房面积由征地前的88．63平方米变化为征地后80．61平方米，略有减少，这主要是因为征地前的房屋多为农户自建的平房或楼房，而征地后多被安置在农民公寓，房屋设计面积相对偏小些。另外，失地农户房屋的地面材料也发生了相应的变化，征地前农户房屋的地面材料以水泥地面为主，征地后则以瓷砖或木地板为主，多数家庭对房屋进行了装修，居住条件得到改善。随之发生改变的是做饭能源、饮用水来源和厕所类型，调查结果显示，征地后农户普遍使用天然气或液化气做饭，传统的柴草做饭习惯因为住房条件发生变化而基本上消失了，厕所类型也由传统的旱厕为主变化为水冲式厕所为主，卫生条件明显改善。

表3 征地前后失地农户的居住条件对比

（2）失地农户的家庭耐用消费品拥有率

农户的耐用消费品拥有率在土地被征用之后均有不同程度的提高，主要原因是被调查地区对土地征用全部采用货币补偿方式，土地被征用后失地农户大多得到了一笔数额不菲的征地补偿款，他们中的很多人首先想到的都是通过添置一些家用电器来改善生活条件。在被调查的294个失地农户中，手机／座机的拥有率最高，为92．18%，冰箱（柜）、空调、洗衣机、摩托车／电动车、淋浴热水器、电脑的拥有率在征地后都有了明显提高，而摄像机／照相机、汽车的拥有率也有了一定的提高，但因为消费习惯、经济条件等原因其拥有率还是相对偏低。

表4 征地前后家庭耐用消费品拥有率对比

3．失地农户的就业状况

本次问卷对农户家庭中处于16～65周岁之间的劳动力人口进行了就业状况的调查，从表5可以看出，农户劳动力在征地前后从事的主要活动发生了很大变化。具体来看，征地前农户劳动力从事的主要活动以本地务农和本地非农打工为主，其比例分别为36．76%和27．84%；而土地被征用之后，农户劳动力中从事本地务农的比例大幅下降，减少为7．56%，从事本地非农打工的比例明显提高，增加到37．28%。劳动力从事本地非农经营、本地农业打工、本地行政事业单位工作的比例在征地后略有上升，而从事外地经营的劳动力人口数量在征地前后始终很少，留在家里操持家务的劳动力数量在征地后明显上升，由征地前的16．22%提高到征地后的28．21%，这些从事家务劳动的劳动力中既有因为缺乏非农劳动技能找不到合适工作而被动失业的，也有因为家庭分工、家庭经济条件等原因选择主动失业的。总体而言，调查发现失地农户家庭劳动力的就业状况并不乐观，很多被调查农户表示缺乏非农就业机会、非农收入不稳定是其最为担忧的问题，政府尽管在就业培训、招工安置方面开展了一些工作，但效果并不好。

表5 征地前后农户劳动力从事主要活动的对比

4．失地农户的社会保障状况

九江市政府为妥善解决被征地农民的养老保险问题，解决他们的后顾之忧，在全市范围内开展了被征地农民养老保险工作，被征地农民养老保险所需资金原则上规定应由政府、集体、个人三方共同承担，但由于很多地方集体经济几乎是个“空壳子”，所以在实际操作过程中其实是实行个人缴费为主，政府补贴为辅的模式。本次调查结果显示，个人缴费购买了失地养老保险的人为324人，仅占全部被调查对象的26．56%，绝大多数受访者表示即使购买了养老保险，也要达到法定退休年龄后（男性60岁，女性55岁）才能按月领到很少的养老保险金。目前九江市的养老保险金分为三个档次：一档为120元／月、二档为150元／月、三档为180元／月，很多失地农民认为那点养老保险金根本无法满足基本的生活需要。不仅如此，很多失地农民认为目前的养老保险制度中个人和政府的缴费比重不合理，个人缴费的比重偏高，失地农民获得的征地补偿款数额有限，且大多在用于装修房屋、弥补房屋购置差价、日常生活开支后已经所剩无几，因此愿意缴费购买养老保险的失地农民比重很小，多数人还是要通过非农就业来谋生，而城市劳动力市场竞争激烈导致的就业机会缺乏使不少人感到生活压力倍增，绝大多数被调查农户表示对未来生计感到担忧。另外，尽管被调查失地农民大多参加了新型农村合作医疗保险，这在一定程度上减少了失地农民因病致贫和因病返贫的可能性，但是由于报销比例偏低、转诊限制等原因导致失地农民整体医疗保障水平仍然偏低，有62．93%的受访农户对自己和家庭成员患大病的风险表示担忧，由此可见，农村医疗保险制度还需要进一步改革。

三、结论与政策含义

本文利用来自江西省九江市的农户调查数据考察了“土地换保障”制度背景下失地农户生计重建的状况。研究结果显示：第一，农户在土地被征用之后总体收入状况有了一定的提高，且收入来源结构发生了显著的变化，家庭收入中农业收入的比重明显下降，而工资性收入成为失地农户家庭最主要的收入来源。第二，失地农户的住房及生活条件得到了明显改善，自来水、天然气及耐用消费品普及率明显提高。第三，失地农户劳动力就业状况不容乐观，非农就业机会缺乏和收入不稳定成为困扰失地农户家庭最主要的问题。政府在解决失地农民就业问题方面还需要进一步努力和有所作为，按照“就业优先”的原则，政府应该首先将征地补偿款用于失地农民的就业和创业培训方面，而且针对不同年龄、文化水平、劳动能力的失地农民应该制订差异化的就业扶持政策。第四，政府目前实施的社会保障制度还不能妥善解决失地农户的未来生计问题，失地农户的养老保险制度和医疗保险制度仍需要进一步改革完善，努力使失地农民享受到和城市居民一样的社会基本福利保障。

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（编辑：程俐萍）

Landless Farmers＇Livelihood Reconstruction under the Background of"Land for Social Security"——Based on the Investigation of Jiujiang City in Jiangxi Province

ZHANG Ke－jing1，DING Shi－jun2
（1．College of Business Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073 China；2．College of Public Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073，China）

Along with the process of industrialization and urbanization，more and more farmers lost their land，and also lost the material basis for survival and development．To properly solve the problem of landless households＇livelihood reconstruction and long－term development，corresponding system arrangement about the landless farmers＇employment and social security have to be made．In this paper，the livelihood reconstruction condition under the background of"land for social security"is analyzed based on the questionnaire survey of 294 landless farmers from Jiujiang city，and corresponding countermeasures and suggestions are put forward．

Land for social security；Landless farmers；Livelihood reconstruction

C912．82

：A

：1671－816X（2015）02－0125－05

2014－11－03

张科静（1979－），女（土家），湖北五峰人，讲师，博士研究生，主要从事农户经济方面的研究。

国家自然科学基金（71173239）；江西省教育科学“十二五”规划项目（13YB143）