行政超越职权与滥用职权的认定及法律规制

曹露露

摘要：自从1989年颁布实施了《中华人民共和国行政诉讼法》以来，行政的超越职权以及滥用职权便有了严格的限制，出现该类行为便属于违法行为。不过，尽管法律对此种行为作出了明确规定，但是却没有明确对二者的概念和认定细化。所以现实中不仅学界对二者的理论概念有所争议，司法认定上也存在困难。本文首先介绍了行政超越职权和滥用职权具体的含义，明确的分析了两种违法行为的认定标准，最后结合法律，提出对两种违法行为进行合理规制的策略。

关键词：超越职权；滥用职权；行政；法律规制

随着我国经济的飞速发展，人们的生活发生着翻天覆地的变化，并且社会政府职能也发生了很大的转变。过去被动且消极的行政方式逐渐变得积极而主动。在这样的背景之下，行政职权所涉猎的范围越发的广泛，并且因为行政管理工作具有一定的复杂性和多样性，加之相关的工作队伍素质建设不一，就极容易出现超越职权和滥用职权的现象。上述现象，一度成为社会关注的焦点，被人们所热议。

一、行政超越职权与滥用职权的含义

《中华人民共和国行政诉讼法》第54条对于超越职权和滥用职权的行政行为的处理进行了明确的规定，即可以要求被告在合法合理的情况下重新的作出或者是撤销以及部分的撤销。虽然法律明文规定了对于两种行为的判决方式，但是却没有对何为超越职权，何为滥用职权进行详细地说明。这让学界产生了极大的争议，一直未能形成统一的观点。

行政超越职权可以用一个简单的词汇进行概述，即“越权”。我国对于该越权的定义存在多种观点，笔者总结如下。其一，主要是指该行为超越了行政权限。该种观点是最具有代表性的主流观点，它认为行政机关超出了法律规定赋予其权限的范围，行使的是其不具备或者不应由其行使权力。其二，是指超越行政职权，它认为是行政的主体们超出了其职权的范围作出了违法的行政行为，其实质上是不具有法律效力的。这里的职权其实包括了权限和职能，因此，该观点与第一种观点存在的争议便是行政权能的超越是否属于越权的范畴。由此可见要认定行政超越职权既不能够盲目的扩大，也不能够缩小，结合上面的论述，笔者对行政超越职权的定义为，行政主体所做出的具体行政行为超越了法律规定的行政职权。

行政滥用职权在我国也存在不同的定义，具体而言，其一，违反目的说，即行政机关在行使自身职权的时候违背了法律以及行政法规的立法目的以及基本的原则，即便是其形式符合法律规定；其二，内容列举说，持该种观点的学者认为滥用职权的概念弹性很大，内容较为丰富，结合我国的社会现状，目的不正当、动机不善良、存在疏忽、背离、迟延、不合理等都被纳入到了列举的范围当中；其三，结果显失公平说，即该种观点认为行政主体由于不正当的行使了权力而最后产生了显失公平的结果；其四，违反原则说，即行政主体在行使职权时严重地违反了行政的合理性原则。综上，笔者认为行政滥用职权是指行政机关在其职责权限范围之内，作出的具体行政行为是违反了法律的根本目的、精神，其所产生的结果是不合理的、不正当的，应当予以撤销。

二、行政超越职权与滥用职权的认定标准

（一）行政超越职权的认定标准

行政超越职权的认定标准主要有四个方面。第一，主体要适格，即实施该行为的主体应当为享有国家行政权能的行政机关，还有就是法律法规所明确授权的组织，例如食品卫生监督检验所、卫生防疫站等；第二，在客觀方面，行政主体超越了法定的权限作出了具体行政行为。主观因素对该违法行为的成立不产生任何的影响；第三，行政主体超越权限所行使的职权并不仅仅限于行政职权。很多侵犯了立法、监督权的行为也属于行政越权；第四，行政越权所作出的行为不一定是限制在具体行政行为当中，抽象的行政行为依然可以被纳入到超越职权的范畴。

（二）滥用职权的认定标准

对于滥用职权违法行为的认定同样存在四个标准。首先，需要的依然是适格的主体，即行政机关以及法律法规授权的拥有行政职权的组织；其次，滥用职权的行政行为是具有侵害性质的，要么是由于该行为产生了侵害的后果，要么是该行为所侵害的对象不是特定的某个人，而是在一定的范围之内；再次，实施该行为的主体必须具备相应的权能，每一个行政权力的背后都有相应的主体与之对应；最后，实施的滥用职权的行为必定是违背了法律最初的目的、基本的原则以及立法的精神的。

三、行政超越职权与滥用职权的法律规制

当前存在大量的行政超越职权、滥用职权的现象，极大地危害到了社会的公共利益或者是人民群众的个体利益。该类现象屡禁不止、频频发生的原因还是在于职权背后利益存在很大的吸引力。其次便是我国在该领域的法律法规不够完善，不能够起到预防犯罪，威慑犯罪的作用，因此，文章提出以下完善措施，以期能够使超越职权和滥用职权的现象得到有效的规制。

（一）适度扩大司法审查的范围

笔者认为对于行政行为的司法审查的范围应当有所扩大，将抽象行政行为纳入到其范围当中。我国法律对于具体行政行为的审查作了明确的规定，而对于抽象行政行为则较为模糊。其实抽象行政行为所涉及的范围更加的广泛，影响也更加的大，要是该行为具有超越职权、滥用职权的现象，其造成的危害结果也将会更加地严重。所以单凭立法机关的监督以及行政机关内部的自我监督是很难保证其行为的合法合理性的，因此非常有必要将其全面的纳入到行政诉讼的审查范围当中；其次，对于具体行政行为的审查范围应当更进一步地扩大，尽管新的行政诉讼法已经颁布实施，其在原有的基础之上也扩大了受案范围，但是公民的教育、劳动权等依然没有被纳入到审查的范围当中。

（二）引入比例原则，进行合法性、合理性的审查

众所周知，在行政法上最重要的两大原则便是合法性原则以及合理性原则，所以将其纳入到诉讼法的范围当中是非常合理的。行政诉讼法只将行政行为的合法性原则纳入到考量的范围，而将合理性原则排除在外的规定值得商榷。在现代的司法审查制度当中，恰当的引入比例原则是具有极大的优势的，一个行政行为正确与否，除了考虑其是否在本质上符合法律的规定，还需要考虑各个方面的要素。如其追求是否符合立法目的，采取的方式又是否正当合理，最终所造成的后果又怎样都需要考虑。

（三）深化司法体制改革，确保审判独立

虽然我国宪法以及法律明确的规定了审判、检察机关享有独立的司法权。法院或者检察院的审判权以及检察权是不受其他的个人、组织、机关的干涉的。但是在现实中却很难实现这一规定，因为司法机关在财政以及人事确定上都是由地方的政府说了算，政府掌握着它的命脉，故乡要想独立确实非常的困难。针对于此，应当不断地深化司法体制的改革，尽量将司法机关的人事、财政等从政府当中分离出来，为其独立审判提供强有力的后台保障。

结束语：

从行政机关行使行政职能、服务社会这一事件的本质上看，是具有两面性的。一方面，其无私的为社会大众风险，让其工作生活学习更加的愉快；另一方面却容易在复杂的环境当中变质，作出超出行政职权和滥用职权的违法行为，最终损害到人民群众的利益。因此，法律制度必须要对其进行严格的规制，防止这类违法行为的发生。（作者单位：湘潭大学法学院）

参考文献：

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