耕地资源有效利用与保护的土地流转制度创新研究

陈文胜 王文强

内容提要：在30多年改革的历史进程中，市场机制的优化配置对农村资源要素的有效利用发挥了无与伦比的作用。但长期以来，对农村耕地资源配置起决定作用的不是市场机制而是行政等因素，这成为土地资源难以有效利用和保护的制度瓶颈。必须建立政府对耕地资源行政配置的体制模式，使土地“财富之母”的优势发挥出来；以耕地资源为杠杆，撬动其他资源要素如人才、资金、科技对农业发展的积极性，促进土地资源优化配置，提高对土地资源的有效利用和保护。改革的方向就是推动产权流动，推进产权交易，实现耕地由资源向资产、并最终向资本的转变，尽管过程会有曲折，但从长远来看，是中国农业现代转型的必然。

关键词：耕地资源；有效利用与保护；土地流转制度创新

中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）01-0048-05

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.011

耕地是农业发展的核心资源，也是非常稀缺的农业资源。在耕地资源日渐减少成为不可逆转的发展趋势下，通过土地流转有效盘活农村耕地资源，推进农业资源的集约化、规模化应用，有效保护和高效利用现有的耕地资源，是加快转变农业发展方式、建设“两型”农业的题中之意和必然选择。

一、农村土地流转的现实难题

现有的农村土地流转实践中还存在诸多不利于耕地资源有效利用和保护的问题，凸显了土地流转制度还存在不少缺陷。十七届三中全会以来，农村土地制度改革有序推进，其中土地承包经营权的流转和适度的规模经营，成为合理利用耕地资源的重要手段。而家庭联产承包责任制的最大特点，就是农民拥有属于自己小面积耕地并通过密集的劳动进行精耕细作，导致了土地经营的“细碎化”问题，随着农业发展转型和市场经济发展的要求，这一制度安排在一定程度上造成了不利于耕地有效利用和保护的现实困境。

（一）农民流转土地的积极性缺失

虽然各地政府加大了对这项政策的宣传，并为农村的土地流转做了大量的工作，但整体上来看，工作效果难以达到预期目的，尤其是中西部地区农民流转土地的積极性还有待进一步提高，其中一个重要原因，在于中国特殊的国情，农民把土地看作是抵御未来风险最基本、最可靠的依赖，是当前农民多元化就业变迁中风险防范的最后保障，所以不少农民不敢完全放弃土地，而是由妇女、儿童、老人的所谓“386199”部队留在家里继续进行粗放经营，甚至暂时抛荒。同时，土地流转费用廉价，农民流转土地得到的回报很低，特别是在偏远山区，由于流转费用过低，农民宁愿抛荒也不想因土地流转带来麻烦。因此，调动农民土地流转的积极性，应该有一个系统的制度设计。

（二）土地流转行为的规范性缺失

近几年来，各地结合实际涌现了多种多样的土地流转模式。在一些发展相对好的地区，出现了包括转包、转让、置换、互换、入股、出租、兼并、重组、股田等多种形式的土地流转模式，但明显带有自发性、盲目性与随意性，导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性，难以培育出适度规模、符合市场要求的经营主体，制约着土地资源的有效利用和保护。而在发展相对滞后的地区，大部分农户的土地主要以“口头”协议流转给亲戚、朋友、邻里，很少有签订流转合同的，很少有向村民委会或村民小组登记备案的。即使有的农户签订了土地流转合同，但内容不齐全，合同不规范，手续衔接不完善。诸如此类流转方式的不规范，将会加大今后土地调整、承包合同变更等的工作难度，还为土地流转的利益纠纷带来隐患，最终影响土地流转工作的推进。

（三）土地流转的市场机制缺失

在市场经济条件下，决定土地资源要素流转的必然是市场行为，无疑离不开完善的市场机制的支撑。而当前存在的“土地流转市场发育不良，土地流转信息传导不畅，土地流转供求主体脱节，土地流转服务体系残缺，土地交易规则运转失灵，土地流转社会成本提高”等问题以及出现了“要转的，转不出；要租的，租不到”的被动局面，这都是由于相应的市场机制没有建立起来，造成了农村土地价格与城市土地价格相差太大，使农村土地的价值难以真正体现。

（四）土地流转关系的稳定性缺失

主观上来讲，农民小农意识的浓厚、法治意识的淡薄、风险意识的强烈和投机意识的增加，是造成土地流转关系不稳定的思想根源。随着土地流转的不断推行和耕地的适度集中，一些土地承包大户经过自己的努力和国家政策的支持，得到了实实在在的利益，一些农户心里不平衡，经常出现单方面毁约的现象，带来一系列的矛盾纠纷，既损害了土地流转关系中部分当事人的合法权益，也给土地流转的深入发展带来不利的影响。从客观方面来讲，不少农户在流转自己的承包地时并没有真正出于自愿，再加上土地流转形式和程序的不规范，缺乏有效的法律规制做保障等，为这种不稳定的流转关系埋下了隐患。

二、发挥市场机制对耕地资源配置的决定作用

在30多年改革的历史进程中，市场机制对农村资源要素的有效利用发挥了无与伦比的作用。但长期以来，对农村耕地资源配置起决定作用的是行政等因素而不是市场机制，这成为阻碍土地资源有效利用和保护的制度瓶颈。十八届三中全会的《决定》明确提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”、“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换”，实质上释放了农村土地制度又一次改革的强烈信号。

党的十一届三中全会后，正是市场机制对人力资源、资金、技术等要素的优化配置，使农村焕发出无穷活力，拉开了中国改革的巨幕。农业税的全部取消和党中央做出的“工业反哺农业，城市反哺农村”的战略部署，为农村的转型发展提供了无限的空间，也为农村土地释放活力提供了历史机遇。而农业现代化仍然滞后于工业化、城镇化的现代化进程，农民的收入水平、农村的发展水平始终未能达到政策的预期，最重要的原因就是农村土地资源因行政配置被过度扭曲。

现阶段中国农民最大的收入主要是来自非农的工资性收入，而非来自作为“财富之母”的农村土地这样稀缺资源所产生的收入。中国农业的转型发展，迫切需要高科技、高投入，这是农业市场竞争力的核心所在。但是，现在的土地管理体制，仍然采用计划和市场并行的双轨制，农村土地在明确为村民集体所有的前提下进行政府行政强制征收，土地资源排除在市场配置、平等交换之外。土地资源是当前中国农村最稳定的常量，没有成为最活跃的生产要素，应有的价值无法得到体现，因而常量是廉价的。这样就人为地限制了市场机制对农村土地资源的优化配置，导致了要素市场的扭曲，使稀缺资源在市场经济条件下，无法得到有效利用和保护，无法不断升值实现土地产权利益的最大化，无法成为本来就属于农民的财产权利。

因此，人力资源和科技、资金等要素均缺乏进入农村、农业的积极性，导致农村资金短缺，人力工资和科技成本反高于工业和城市，农业的总成本高于非农产业，导致谁来种田、谁来养猪成为近期以来的突出问题。这就带来多重风险，一方面，造成农业产业化率（如加工度）和农业效益、农业劳动生产率偏低，与世界农业发达国家的差距越来越大，在开放的国际市场中失去竞争力。不少农产品，特别是大豆、玉米遭遇全线“沦陷”。另一方面，由于在市场经济条件下，农村在城乡一体化进程中最重要的稀缺资源要素就是土地，核心是溢价的分配，而政府主导的资源配置模式造成大部分土地溢价归政府。虽然取消了农业税，但仍然还是在以农养政，只是完成了从农业税赋养政到农村土地养政的转变，极大地制约了传统农业向现代农业的转型，危及国家粮食安全的保障，使得市场经济难以健康运行。

当前耕地流转最活跃、最有积极性的，在用途上以商业开发居多，以房地产和工业用地为主，其次才是经济作物，最需要土地流转的粮食生产却排在最后。在区域上，恰恰不是最应该发生的农业地区和农业劳动力流出最多的地方，而是以农业劳动力流出相对较少的城郊地区居多，其次才是平原及农业基础设施较好的地区，最后才是流出人口最多的偏远山区和基础设施较差的地区。而这些地方的空心村和耕地抛荒现象日益增多，使本来就稀缺的耕地资源却在大量浪费和闲置。

农业不能为国民经济增加更多的GDP，不能为地方政府增加更多的财政收入，不能为农民增加更多的家庭收入，岡此，地方政府的兴奋点在于，如何让更多的农地流转为非农地，进而获得更多的财政收入。对农民而言，农业是一个薄利的弱势产业，如果不能从耕地上获得更多的收益，土地承包经营权就如同鸡肋，尽管弃之可惜，但也食之无味。

十八届三中全会将处理好政府和市场的关系，作为经济体制改革的核心问题，明确要求市场在资源配置中起决定性作用。这意味着农业各种资源要素都要进入市场，作为中国最稀缺的农村耕地资源，无疑要通过市场机制的优化配置来实现应有的价值，政府要从过多地对耕地资源的控制和于预中退出来，让市场机制发挥决定性作用。

因此，必须建立政府对耕地资源行政配置的体制模式，使土地“财富之母”的优势发挥出来；以耕地资源为杠杆，撬动其他资源要素如人才、资金、科技对农业发展的积极性，促进土地资源优化配置，提高对土地资源的有效利用和保护。改革的方向就是推动产权流动，推进产权交易，实现耕地由资源向资产并最终向资本的转变，尽管过程曲折，但从长远来看，是中国传统农业现代转型的必然。

三、发挥土地流转对耕地资源优化配置的推进作用

农村土地流转是土地承包经营权的流动和转让，实质上就是对农村土地使用权进行的市场化配置，以有效改善土地资源的利用效率，显化农村土地的资产价值，促进农民获得财产性增收，可以使农民参与城市化、工业化的成果分享，是耕地资源有效利用和保护的重要途径，也是保护耕地资源的重要手段。

（一）促进耕地资源规模化使用

转变农业发展方式，必须创新农业经营形式。土地流转使土地向大户集中，向专业化集中，形成土地资源使用的规模效应.从而提高土地资源的利用效率。土地流转通过土地经营权的出让，使土地要素的经营主体发生变化，新的经营主体通过对流转而使用的零星分散、不规则的耕地进行整理，实现与农业各种的资源优化组合，可以改变土地细碎化造成低效率的传统农业经营模式，从而实现土地资源的适度规模利用和综合效益的最大化，为土地资源的集约化利用奠定基础，为传统农业的转型发展创造条件。

（二）促进耕地资源产出效率提升

家庭联产承包责任制后，农村土地资源分散在使用传统耕作技术的各个家庭之中，每个农民学习现代农业技术的可能性不大，事实上每个农民成为种田能手也不可能。小规模的家庭经营无力承担现代农业技术的使用成本，土地资源因而与现代农业技术的结合不紧密，土地资源使用的技术含量较低，影响了土地资源的产出效率。通过土地流转，生产技术低的农户可以转让土地经营权获得收益，而生产技术好的农业生产组织和专业大户，可以利用自己雄厚的生产技术规模化耕种土地，使土地资源和先进技术有机对接，取得高于社会平均利益的竞争优势，从而提高土地产出率和劳动生产率，实现耕地资源的高效利用。

（三）促进耕地资源充分利用

土地流转提高土地资源利用效率，促进产业结构调整。当前，农村劳动力外流较大，特别是农村青壮年劳动力外流，剩下“386199”部队难以承担耕地精耕细作的重任，因而农村耕地抛荒和粗放使用的现象十分严重，广大农民只在承包地上耕种自己的口粮，对于剩余的耕地抛荒或粗放种植花费劳动力少的作物，严重浪费了耕地资源。通过土地流转使土地集中到种植大户和专业户的手中，减少因劳动力流出过多而出现的土地抛荒现象，提高土地资源有效利用率，使农村耕地逐步集中，由种植能手经营，为推进农业适度规模经营创造条件。因此，通过土地流转引导土地资源集约应用，可以提高农民组织化程度，实现耕地资源的充分利用。

四、推进农村土地产权制度创新

土地产权是土地流转和土地节约的根本问题，在现行制度下，土地集体所有权主体多样化和界定模糊性造成了土地所有权实质上的主体虚置，进而造成了土地产权不明和有效利用不足、保护主体缺失、浪费土地资源等一系列问题。只有明确土地产权，创新土地流转制度，激发土地资源节约与保护的主体积极性，才能确保土地资源的有效利用和保护。

（一）明晰农村土地产权

產权明晰是市场经济的客观要求，是加快农村土地流转的前提条件。以土地节约为目的，加快开展土地承包权主体产权登记，建立和完善相关制度，使农村承包土地成为主体权益明确、承包责任清晰的农民生产资料。对国家、集体与农户三者之间的产权关系进行合理界定，对农民承包土地的权能进一步明确，把土地的所有权同其占有、使用、收益、处分的权能实现分离。当前，首先要加快土地的确权颁证，落实承包面积、地块、合同、证书“四到户”；通过对农村集体土地和房屋确权颁证，将农村集体各类土地和房屋的所有权和使用权以法律文书和政府文书的形式加以确认。通过对农村土地颁发的权属证明，载明土地的地理位置、数量、承包日期，明确土地承包的各项权益，保证土地承包者成为真正有权支配土地的主体，享有主体权益，为农地依法进行转租、转包、入股、信托等多种形式的土地流转奠定制度基础，调动土地流转的主动性，发挥节约土地资源和保护土地资源的主体积极性。

（二）明确农村土地承包权

当前，农村土地承包期限的法律依据还是“30年不变”的政策框架，尽管政策一直想稳定和延长土地承包期限，十七届三中全会指出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，但至今没有一个法定的承包期限规定。在现有政策和法律规定F，农村土地承包是各集体组织的事情，各集体组织可以在政策和法律框架内自由选择，因而承包期限也各不相同，土地承包期限的模糊严重影响了土地的流转和土地资源的有效利用和保护。改变当前土地承包期限含糊的现状，要明确土地的承包期限并规定承包期内除特定的情形出现外集体组织不得单方收回，承包期未满可以依法继承，以此稳定土地承包人对土地的预期，以免因土地期限含糊而粗放使用土地。同时，要明确农村土地流转的权利内容，对不同类型土地的承包经营权利内容进行严格界定，充分表现土地产权的潜在价值、安全状况，不断降低土地流转过程中用于界定、转让和保护土地产权的成本，为土地产权的市场运行奠定基础，激发土地承包主体对土地经营权的珍惜和保护情感。

（三）严格保护自主经营权

当前，国家为了确保粮食安全划定了耕地红线，对农村土地进行用途管制，这有效地保证了农村土地的农业用途，也为确保国家粮食安全做出了贡献。但是，过于严格的用途管制（譬如粮食主产区的农民承包土地只能用来产粮，不能种植经济作物等）也不利于土地的有效利用，因而土地用途管制也限制了农民的自主经营权，影响了土地的流转。同时，国家在粮食主产区对土地使用的粮食生产限制，导致主产区与主销区之间的发展机会不平等，严重影响了农民节约和保护土地的积极性。因此，在确保土地农业用途的基础上，要给土地经营主体充分的自主权，利用市场的手段引导土地经营，逐渐扩大农民土地的自主经营权。此外，要加大土地的多用途流转，允许农民在保证土地农业用途的前提下，对承包经营的土地具有更多的经营自主权，把农民的土地承包经营权在法律上赋予完整的权能，从而真正确立农民的土地主体地位。

五、推进土地信托制度创新

随着农村劳动力流动加快，农村非农就业迅速增长，农民对土地的依赖逐渐减弱，加快土地的流转方式创新，让土地变成农民的资产而不是负担，是节约和有效利用土地资源的重要前提条件。农村土地信托流转不仅使土地使用权流转加快，而且可以形成相对独立的土地信托财产权，有助于农民土地使用权的相对稳定和市场化的推进，有助于多样化的资本对土地进行投资、开发并取得资本收益，同时拓展农民融资的渠道，可以彰显土地资源的价值促进农民增收。

（一）建立和完善土地信托制度

在确保农村土地的集体所有制性质不变、农民的承包经营权不变、农用地的属性不变的前提下，出台激励土地规模经营的政策，创新农村土地产权政策、房地产与城市建设维护政策、土地规划与村镇规划建设政策、农村合作经济组织政策等，推动农村金融创新，确立土地信托投资和经营服务的制度体系，引导农村土地信托流转，农民流动就业，提高农民土地信托经营的能力。完善农村土地信托流转的登记、审查、备案和档案管理制度，加强对土地信托投资公司与委托方签订的土地信托流转合同进行鉴证，规范流转双方的权责，保护双方的权益。完善农地信托主体的批准登记制度，规范信托主体的经营规则，明确信托主体的权利义务；明确信托机构的经营范围，加强信托机构的风险防范，完善信托经营的保险保障体系。完善信托中介机构发展制度，优化信托巾介服务环境，加强对土地信托市场的监管调控，防止土地信托巾介的违法行为。规范农民、政府、企业或大户等土地流转各方的责权利，特别是强化基层政府的行为规范，探索土地股份制、土地银行、土地合作社等多种有效的土地信托经营方式，确保土地信托经营有序推进。

（二）创新土地信托推进方式

优化信托管理机制与服务体系，增强土地信托经营的增值能力和收益能力，逐渐使参与各主体形成稳定的利益共生关系。一是试点农房改造资本化运营，创新征地安置补偿模式，鼓励农民采取股权安置补偿方式，在农民回迁安置房建设时留足农民产业发展用房，确保农民拥有稳定可靠的房产收益；充分利用“建设地票”的引导作用，对农村聚居点合理布局，加快农村危旧房改造，实现农民房屋有效增值，探索农民集中居住区房屋和转户居民退出房屋交易试点，增加农民财产性收入。二是推进农村土地承包权和宅基地使用权以及林权的抵押、担保、转让、入股、租赁等改革，探索“政府+专业担保机构+农村经济组织或个人+银行”的土地信托模式，政府出资或资助成立农村资产信托管理中心或专门的担保公司，引入信托公司，发挥信托制度的财产隔离功能，由农村经营主体将土地承包经营权等委托给信托公司，由其履行管理职责，将集体土地等出租，所得收入作为信托收入分配给受益人，并约定将该信托的收益权全部作为农村经营主体申请贷款的质押担保来融资。三是健全土地信托的服务体系。完善权益评估、风险补偿、资产流转等服务体系，完善农村土地流转服务机构和组织，强化对农村土地信托的政策引导、纠纷调解、协调沟通、风险防范，加大对土地流转的技术和资金等多元服务。

（三）强化土地信托监管和風险防范

当前，中国农村土地信托还处于探索阶段，相关法律制度还不健全，经营模式和运行方式还需要进一步创新；同时，农村土地关系千家万户的财产安全，是农民最大的生产资料之一，因此，强化农村土地信托的监管和风险防范，是农村土地信托的重要内容。首先，建立政策性担保、风险补偿、财政贴息等扶持政策，完善农业保险制度，扩大农业保险覆盖范围，防范和化解土地信托经营的自然风险。其次，要建立土地信托风险保障基金，在财政支持的基础上，引导信托组织参与，建立土地信托流转与经营的专项风险基金，防范土地流转的风险。再次，严格土地信托经营准入制度，规范对土地流转的经营项目审查和企业资质的认证和审查，对不符合规定条件的禁止进入；对信托投资企业的资金、项目、经营进行严格监管，依法查处各种违法行为，尽可能降低土地信托流转风险。

六、推进土地流转服务体系创新

在转变农业发展方式中，土地流转是提高农业资源节约率和利用率的必然要求，创新农村土地流转服务体系是关键农村土地承包经营权是赋予农民的法定基本权益，因此，也是维护农民权益的重要保障。

（一）健全土地交易市场服务体系

与普通商品交易相比，土地交易有着很大的区别，运作程序复杂化，涉及经济利益的产权主体多元化，这就需要有为之服务的包括资产评估、法律咨询、土地融资和土地保险等健全的市场服务体系，这不仅是客观需要，更是当前的薄弱环节。怎样通过市场机制来促进农村土地使用权流转的实现，最关键的是建立土地流转交易服务平台，如搭建农村土地产权交易的网络信息平台，建立农村土地产权交易网，打造集农村产权流转信息发布咨询、交易业务办理等职能为一体的专业性网络平台，以构建广泛的资源、信息渠道和规范的市场体系。最重要的是完善和创新土地流转市场的运行机制，包括农村土地流转的价格机制、约束机制、交易的中介机制、收益的分配机制等；培育和壮大巾介组织作为农户、当事人与政府的桥梁和纽带，实现土地流转从“散户一散户”的分散性自发流转向“散户一中介服务组织一大户”的有序化、市场化、组织化流转的转变，为土地的有效利用提供规模经营的聚集机制。同时，给予必要的政策，支持各类专业性农村土地流转中介组织的发展，让其逐步承担起目前由政府承担的一些服务项目。

（二）完善土地流转公共服务体系

政府和市场始终是土地流转健康发展的基本保障。在强化市场服务的同时，鉴于土地流转的特殊性，政府的公共服务尤为重要。因此要顺应农村土地流转的需要，强化政府公共服务。一是健全农村土地流转的公共服务网络。在县（市）级层面建立一个现代化的土地流转交易中心，在乡镇层面建立一个规范的土地流转交易所，为农村土地流转提供信息、法律、政策和交易等多方面的服务。二是建立农村土地流转公共服务的管理机制。建立规范的土地流转登记备案管理制度，使流转管理工作常态化；建立土地流转受让人交纳合同风险保障金管理制度，保障土地流转合同正常履行；完善土地流转的权证办理服务，简便办理手续，为农民土地流转提供一站式、一条龙服务，为农村土地流转提供便捷高效的交易平台。三是严明土地流转管理机构的公共服务职责。明确土地流转工作机构的管理目标和任务，并建立责任制和责任追究制，使农村土地流转的公共服务更有效率。

（三）健全土地纠纷化解保障体系

农村土地流是继土地承包、土地延包之后的又一次深刻变革，对农村各主体关系和权益的调整无疑会引发各种类型的矛盾与纠纷。只有及时化解才能较好地维护土地流转双方当事人的合法权利，为土地流转的顺利进行扫除障碍。立足原有的农村纠纷解决机制，再提高土地流转纠纷化解的专业性。在乡镇或中心村建立土地流转纠纷调解中心，由有法律知识、在当地有威望的农民担任调解人，对土地流转的纠纷进行预防和化解。依法建立农村土地流转的仲裁机构，配合司法机关协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷，为农村土地流转纠纷化解提供保障体系。

（四）完善土地流转的约束机制

土地流转作为一种受市场支配的行为，很容易受到短期利益的趋势，造成对耕地资源的浪费和破坏。为此，应该建立一套约束机制，对土地流转的相关当事人的行为进行规范。一是加强土地利用的规划。根据各地农村经济发展的需要，明确土地流转的范围和流转土地的用途，通过规划进行顶层设计，对整个土地流转进行总体上的约束，防止土地突破规划的任意流转和不规范流转，造成土地资源的使用无序和混乱。二是完善土地用途管制的约束机制。要严格执行国家法律法规，通过农业补贴等手段对耕地的抛荒行为进行必要的约束；加强对流转土地的用途监控，耕地的利用要符合当地产业发展的实际；加强对工商企业大面积、长时间租赁农户承包耕地、林地的监管，严禁用途上存在“非粮化”、“非农化”和“非林化”的问题，杜绝借土地流转之名非法改变耕地的农业用途、搞土地开发的错误行为发生。三是强化政府土地管理责任。农村土地流转过程中，政府始终肩负着重要的职责。一方面，必须对政府的权力惯性进行必要的约束，使政府的权力本着“依法、有偿、自愿”的原则，防止地方政府为了产业化、规模化而干涉农民土地的自主权，防止强制农民进行土地流转；另一方面，要强化政府土地管理责任，对于政府因土地流转监督管理不当，造成土地资源浪费的，要追究政府责任，以督促政府在加强管理和服务上下功夫，既不越位也不缺位，真正把好关，服好务。