加强财务管理的改革与监督

钟竑 周扉 吴燕波 谭银花 卿秀玉

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摘 要：我国高等教育内涵式发展模式的推进，新《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》的实施，促使高校财务管理工作重心由“核算型”和“事务型”向“管理型”和“决策型”转变。文章针对新环境和新要求下高校财务管理监督中出现的问题，提出建立全面、完善的高校财务监管体系，从而有效地促进高校的财务管理工作。

关键词：高校 财务管理 问题 改革 监督

中图分类号：F234;G64  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）11-092-03

随着教育体制的不断改革，资金来源的复杂化以及经济规模的扩大化，导致高校现行的财务管理与监督机制与高校当前的发展需求格格不入。为此，我们应尽快构建新的高校完善的监管体系，以强化高校财务管理改革，健全高校财务管理监督，完善高校治理结构，规范高校资金使用，保证资金的有效使用，对现代高校的经济活动进行科学合理的监管，从而满足高校的发展需求，这是各高校共同关注的问题。

一、高校财务管理的内容及原则

（一）内容

高校财务管理表现为高校事业资金周而复始地、不断循环的动态过程，包含资金投入、资金耗费和资金退出三个内容。高校资金的投入过程主要是反映高等学校所需资金的来源及其变动情况。高校投入的资金，主要体现为高等学校从各种渠道所取得的收入，包括财政补助收入、上级补助收入、教育事业收入、科研事业收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入。高校资金的耗费过程主要是反映高校事业资金的支出变动情况，除了定期提供高校资产、负债、净资产等财务状况及其收支变动情况的信息，而且还涉及预算编制、预算控制和预算进度执行情况等。高校资金的退出过程主要是反映高校经费支出的结余结转分配情况，根据其结转和结余资金情况，将适当调整下一年拨款预算总额。

（二）原则

随着高校国有资产增加方式、债务结构与融资渠道都出现了新的变化，为了满足高校财务管理需求，加强财务管理和监督，提高资金使用效益，促进高等教育事业健康发展，2012年财政部会同教育部印发了《高等学校财务制度》，该制度就总则、财务管理体制、预算管理、收入管理、支出管理、资产管理、结余和结转管理等内容给予了明示。

高校财务管理应遵循以下原则：

1.全面贯彻落实国家相关法律法规及财务规章制度。这些制度的有效执行，有助于提升高校的经济利益，促使高校根据相关法律依据治理学校，对高校的持续稳定发展具有实际意义。

2.优化教育资源的配置，贯彻勤俭办学的政策，将有效资源的优势全面发挥。高校使用现有资源过程中，应明确各类相应的财务规章制度，科学运用有限的资源。

3.通过多样化的渠道筹集资金。当前一段时期，高校要想实现自身实际发展需求，就必须从多个渠道入手进行资金的筹集，推动教学深入改革，加快教育事业发展进程。

4.高校不仅要保障日常维护性支出，还应结合实际，进行统筹安排，对学校各项资金进行科学使用。

5.合理编制学校预算，在学校开支中开源节流，加强资产管理，防范财务风险。

6.始终围绕国家利益与社会效益，加强科研教学，培养一批优秀的人才。

二、高校财务管理监管中存在的问题

（一）高校财务管理理念存在的问题

目前，我国高校财务管理和企业财务管理相比，不仅在管理内容方面、管理手段措施和管理方法技巧上差距较大，同时在管理理念上也有很大的差距，在实际工作中高校财务管理缺乏必要的财务风险防范意识、成本管理意识和现代管理理念。在市场经济条件下，随着高校财务管理内涵式发展模式的推进，高校财务管理如果只是停留在简单的记账、报销等事务性工作上，将无法在目前经济形势下迎合高校快速提升发展的需要。

（二）预算管理薄弱环节

预算管理是高校财务管理的中心内容，是学校经济命脉的神经中枢，在学校财务管理工作中发挥着重要的主导作用，所以高校财务管理对预算管理十分重视。然而在当前，高校预算管理还有一些不完善之处，具体表现在：

1.缺乏全民预算管理观念。各职能部门认为预算管理是财务部门的事，未能真正理解预算管理的实质内涵，对预算管理工作重视不够，往往会轻视预算的作用。在编制预算时缺乏责任心，给预算管理工作带来相当大的难度，从而导致预算编制不严谨，缺乏科学性和严肃性。

2.缺乏科学规范的预算编制方法。当前，部分高校使用基期法进行预算编制，这其实就是一种增量预算，主要基于上年具体数只增不减，但过于依赖基期收支数据，使某些不合理的因素继续存在，而这样就不可避免地发生了不均衡的现象。参与预算编制的二级部门人员并非专职的预算管理人员，对高校复杂的业务活动了解有限，不能对校内外影响预算因素进行有效的分析整理，缺乏缜密的科学论证，采用简单易行的“增量预算法”进行预算，不仅影响了高校教育事业的深化改革，而且还不利于高校教育事业的持续发展，也正是因为采用这样的预算编制方法，一些单位或部门经常乱报预算经费数额，致使预算编制真实度大大降低。

3.对专款专用经费的管理力度不强，缺乏监督机制。部分高校的预算常体现在计划与控制方面，忽视了对经济行为的向导作用，对支出的必要性难以做出准确的评定。在数额大的专用经费管理上缺乏统一性，特别是忽略了跟踪、分析预算执行过程及效果，削弱了预算运行效率，缺乏完善高效的监督机制。

4.缺乏有效的预算管理绩效奖惩机制。由于没有将部门的经费预算和工作目标结合起来，预算执行好坏一个样，忽视绩效评价，导致各部门忙于追加预算、争夺资金，有些部门年终经费结余较大，为了避免下一年预算被削减，突击将剩余额度用完，造成严重的资金浪费，无形中鼓励了超预算和预算管理不到位的行为。

（三）收费监管中存在的问题

1.高校内部非税收入管理制度方面问题。据了解，一些高校还没有制定出一套完整的非税收入管理制度。对收费项目的立项、申报、票据使用、执收、核算、上缴以及监督管理等还没有相关的指导性文件。因而，高校内部存在收费项目不够透明，监管不够到位等现象，导致政策执行起来比较被动。同时，还存在信息化管理落后的情况，包括非税收入项目明细管理信息化、财务核算信息化，以及校园网络信息共享平台建设尚需不断完善和提高等等。

2.对收费管理缺乏行之有效的监督检查。现行有关收费政策对收费管理的监督检查规定较少，对违规单位或直接责任人的法律责任界定就更少，导致监督检查很难发挥其应有的约束力。在实际工作中财政、教育、物价等部门很少按规定对收费管理进行定期或不定期的监督检查，而仅是在接到高校收费管理中存在问题的举报、投诉时，才进行核实或答复，甚至有一些高校未将收费管理纳入到内部会计控制中来。

（四）经费支出监管存在的问题

1.内部会计委派制度尚待完善。高校一般对所属二级单位普遍实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制，但仍存在财务监督管理不到位的情况。如果不执行会计委派制，就难以对二级单位的财务状况进行有效的管理、监督和制约。而且如果二级财务出现问题，它们本身不是责任主体，财务事项很难落实到位。在校区分散、空间跨度大的情况下，高校的财务管理渗透到各个校区的各个方面难度更大，导致财务管理环节增加，加大管理内耗。

2.财务内部人员的职责权限尚待完善。有些高校的财务部门在会计岗位设置和人员配置上安排不当，业务交叉过杂，会计人员的职责权限不明确，经费支出核算缺少事前审核、事中复核和事后监督，没有风险防范意识，使得高校一级财务管理机构很难对各基层财务机构的经济业务实施统一管理和统一领导，将导致会计监督不力，财务信息失真。

3.内部监督、审计力度不够。有的高校内部没有建立起行之有效的审计、监督机制，审计监督的覆盖面不够宽，力度不够大，没有充分发挥内部审计的作用。在审计内容方面，经济收支方面的审计较多，效益审计、责任审计则较少。高校内部审计制度不够健全，一些审计业务未正常开展，比如科研经费管理审计、学校资产管理审计等不到位，使得内部审计流于形式。

三、建立全面、完善的高校财务监管体系

（一）构建预算管理内部控制制度

市场经济体制的深入发展与完善，使得学校预算管理范围得到了进一步扩展，预算的重要性受到了高度重视。加强预算管理，有助于高校资金的效益最大化，对高校各项工作的顺利开展与运行起到了重要的保障作用。高校预算管理体系涵盖了预算编制、预算管理机构设置、预算管理模式、预算分析等内容。

1.预算编制：高校要坚持“统筹兼顾，保障重点，优化结构，收支平衡”的原则，科学合理编制预算，建立科学化、精细化的预算管理机制，保证预算编制的合理性，优化配置各项资源，增强资金的有效利用，并切实做好以下几点：首先，对可实现的收入及时准确的预测，采用多样化的筹资渠道，防止高估收入，为支出预算奠定坚实的基础。其次，适当进行支出预算，防止赤字预算，尽最大可能留有余地，避免预算执行时发生难以预测的事情;支出预算编制过程中，应事先安排好人员经费和公用经费如薪酬、水电费开支等;在安排完所需资金经费后，应保证核心项目的资金投入。

2.预算管理机构设置：校长主要负责学校的预算管理机构设置，与各职能部门配合协作构建预算管理委员会，涵盖财务部门、审计部门、预算考核委员会，负责学校整体预算管理工作。

3.细化预算指标：财务部门对各部门预算进行全程监控与跟踪，运用预算绩效管理系统，对预算执行情况进行综合分析与评价，提出相应的解决与控制措施。预算绩效评估结果实现各部门数据共享，财务、内审部门应配合人事部门和教学管理等职能部门，制订切实可行的预算绩效考核指标，将考核制度细化到每个部门、人员、岗位、环节与关键控制点，实行“目标经济责任制”，并将绩效考核结果与各部门经济利益挂钩。通过绩效问责与奖惩机制，使高校与各部门、教职工成为“责权利”相统一的责任共同体，极大地调动各部门参与预算的积极性，提高预算资金的使用效率。

4.预算分析：以往进行预算分析时，主要按照预算的计划表与执行情况表，对当年预算执行分配过程中存在的缺陷进行总结，并通过相应文字予以说明。当前，预算分析体系应和高校成本分析有机地结合起来，在预算数的标准基础上来分析高校的具体教育成本，找出导致差异发生的原因是预算支出内还是预算外支出，这对高校的管理意义重大。

（二）构建完善的收入内部控制制度

1.加强高校内部非税收入的制度建设，完善非税收入的信息化管理。随着高校办学规模的不断扩大，为了规范高校非税收入管理，在高校内部很有必要出台一套有关收费政策的指导性文件，包含收费项目的立项、申报、票据使用、核算、上缴到监督管理等，逐步完善适合高校实际的非税收入管理体制。同时，积极推进收入信息化管理的建设。不断完善高校收费系统软件，建立收费信息管理系统与财务核算系统，具体就收费项目、收费标准、学生层次、不同专业等分项进行信息化管理;建立票据管理信息库，跟踪票据使用动态，及时催缴票据，上缴收入，最终实现收费项目立项、申报和批准信息化，收费管理系统信息化，财务核算系统信息化，非税收入票据管理信息化。实现校银合作，通过安装数据库接口，开放上级财政部门、教务处、学院和银行等相关单位的信息共享，开通网络收费平台，完善自助缴费和查询系统，不断提高高校非税收入执收效率和管理水平，使高校非税收入步入高效的制度化、规范化、信息化良性发展轨道。

2.强化对收费管理的内部会计控制，确保对收费政策的有效执行。为此，高校应就收费岗位设置和分工情况，收费管理规范的建立和执行情况，收费授权批准情况，收据使用和保管情况等方面存在的风险确定关键控制点，对其在执行、监督和反馈信息的过程等关键环节进行控制，并严格按国家有关收费政策及物价、教育、财政部门规定的收费项目和标准进行收费，不得随意调整收费项目和标准，对于新增的收费项目均需报经物价、教育、财政部门审核同意;加强对收费管理进行经常性的监督检查，并将收费管理的监督检查作为加强财务管理工作的一项重要内容。

（三）强化经费支出内部控制

监督高校经费的支出管理，通过财务监督，及时发现财务支出管理中的薄弱环节。针对薄弱环节，通过改进措施，堵塞财务管理上的漏洞。因此要做到以下几点：

1.实施高校内部会计委派制度。高校要对所属二级单位建立科学的运行机制和有效的内部控制制度，向二（下转第95页）（上接第93页）级单位委派会计人员，明确委派会计的职责和权限，负责受派单位的会计核算和财务管理工作，保证会计信息质量，加强对二级核算单位的监督管理，提高经费使用的效益。

2.认真落实经济责任制，实行会计监督。高校作为自主办学的法人实体，按照责、权、利相结合的原则，应建立自我约束、自我发展的机制，层层落实责任，以促进和提高各个方面的科学管理水平。会计人员应严格遵守会计职业道德，通过明确建立职权和责任的各层考核机制，奖优罚劣，以履行自己的岗位职责，忠于职守，防范财务风险。

3.建立和完善内部管理制度，使所有从事会计工作和资金使用的相关人员做到按章办事、依法办事。根据财经纪律要求，明确会计工作及相关人员的职责权限和工作流程，对不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督，确保会计工作每一个环节不出现漏洞，保证会计信息的真实完整，提高会计工作的效率和质量，更好地发挥会计监督在高校经济活动中的作用。

4.加大内部控制和内部审计力度。内部审计可以帮助高校建立健全有效的内部控制制度，提高高校的经济管理水平，促进学校经济管理的法制化、规范化，增强学校在市场竞争中防御风险的能力。通过财务收支审计和财经法纪审计，审核财务报表和会计凭证，评估财务信息真实合法性以及了解资产的完整情况，对内部的管理进行有效性的监督和评价。对学校的重大投资项目，在施工进度、投资完成情况等方面认真做好事前、事中、事后审计，贯穿整个项目的投入和结算过程。通过事前审计评估风险投资大小，可以有效地防止经济活动中的舞弊，也可避免决策失误而造成投资风险;通过事中审计对各项内部管理工作进行跟踪评价，及时找出内部管理的失控点，纠正偏差，控制风险;通过事后审计，监督和评价财务信息和经济活动的效率效果，提出改进管理的建议。

综上所述，高校的财务监管体系是一个复杂的体系，涉及了高校经济运行过程中的方方面面。加大高校发展经费投入力度，强化财务管理，增强资金使用效益，避免浪费与损失情况，这已经成为现代高校必须关注的焦点问题。所以高校应严格按照国家相关法律法规，建立健全学校财务制度，积极探索财务管理工作的新思路，提高财务管理水平。

[本文为广西教育科学“十二五”规划2014年度反腐倡廉建设理论研究专项课题：“高校财务管理的改革与监督研究”（立项编号：2014ZJ017）]

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（作者单位：广西大学财务处 广西南宁 530004）

（责编：若佳）