论我国中央和地方事权与财权的改革思路

仇野

摘 要：正确处理政府间事权与财权的划分问题既可明确政府间的职权分工，又减少了矛盾，平衡了利益。就我国目前而言，中央与地方的事权财权关系呈现了一定界定模糊，关系混乱的局面，缺乏相应法律规范的调整。我们可以从域外的相关法律实践活动着手，完善我国的《宪法》、《中央与地方关系法》等，加强法律对事权财权的调控力，稳步对我国政府间事权与财权的划分作出改革。

关键词：中央；地方；事权与财权

改革中央和地方关系的核心内容便在于事权和财权。所谓事权指某一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责有哪些，它反现的是各级政府管理事务职能职责的区分，突出的是上下级行政隶属关系。而财权是指在法律允许下，各级政府对财政的控制、管理、使用权的支配。主要包括税权、收费权及发债权。事权与财权的两者息息相关，财权是事权的财政基础，事权为财权提供政治保障，同时也是中央和地方的政治体制问题。因此如何平衡这两者的关系，关系到了一国的经济发展，甚至是政治稳定。从历史经验来看，中央是需要集权的，否则“一放就乱”；但对地方管的太紧是不行的，所谓“一收就死”。

一、 我国中央和地方事权财权的现状与问题

我国地域面积辽阔，民族文化繁多，东部经济，政治，文化较中部和西部地区发达，区域发展不平衡，中央对地方区域的事权和财权管理也有重有轻。但中央管的过死，地方就失去动力，管的宽松，中央就失去权威，因此，历来的政治家和统治者都十分重视中央与地方的权力配置，从分封制到郡县制，郡国制，行省制，再到中华民国时期的民主共和思想，我国在历史上尽管经历了很多形式的分裂，但在实质中仍一直处在“大一统”的指导下。从历史纵向上看，我国政府间的事权财权的划分经历了三个阶段。第一阶段是从新中国的建立到社会主义三大改造的完成，在《共同纲领》的指导下，我国构建了“中央人民政府统一领导地方，中央与地方有各自的职权范围，两者职权范围不得冲突，按照管理事务的性质，先由中央人民政府委员会制定法则规定，再根据地方实情落实”的分权模式。第二阶段是从三大改造完成后到改革开放时期，这一时期国家的政治环境，经济文化环境均处在不稳定状态，我国确立了中央高度集权体制，“五四宪法”，“七五宪法”和“七八宪法”废除了《共同纲领》关于中央与地方应有职权划分的法律规定，这三个宪法为中央对地方加紧控制提供了法律基础，这导致了地方处于不利状态。第三阶段是十一届三中全会的召开后，我国政府间事权和财权又恢复建国初时确立中央和地方职能的划分，但跟这一阶段不同于建国初，为了适应市场经济的发展尝试着建立活跃、符合国情的职权划分。

目前我国主要处在第三阶段时期，这一阶段也是中央和地方关于深化改革事权财权改革的重要时期。我国宪法第3条规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，这首先从宪法层面确立了我国中央政府与地方政府事权配置的总体原则，与此同时宪法第89条原则规定了国务院的18项事权，《立法法》、《民族区域自治法》等法律也对中央与地方的事权配置作出了一定的规定。从制度上看，我国目前主要运用了民族区域自治、经济特区、沿海开放城市、计划单列市、特别行政区等多种制度模式来调整中央与地方的事权配置关系。而这一阶段我国在事权财权的划分上也存在着诸多的问题，例如首先就是我国政府间事权的界定十分模糊，错位、越位、缺位等状况严重，政府的事权范围及政府间的事权划分有待进一步澄清。其次，地方财权与事权不对称。我国目前地方政府财权有限，这导致了一些地区过度依赖中央财政的转移支付，这影响了地方经济的发展，也违背了分税制改革的初衷。最后便是我国针对地方政府间事权财权的划分缺乏有效的法律保障。尽管如前文所述，我国无论在宪法中还是一些基本法或是政治体制中涉及到了事权财权问题，但仅靠这些笼统的规定是难以涵盖整个政府间事权财权关系的，因此我们有必要建立专门的法律体系，以此来规制中央地方间的事权财权关系，使其具有稳定性。

二、 域外中央和地方事权财权的考察

政府间的事权财权划分是各个国家均需要面对的问题，因此世界上一些制度相对完善的国家便为我国在这一问题上的改革和发展提供了思路与借鉴。在这些国家中，有的是联邦制国家，有的是单一制国家，体制的不同导致它们对事权，财权的政策不同，但它们也有共同之处。

（一） 联邦制国家

德国，德国是实行联邦制的国家。在税收方面德国实行共享税和专享税并存模式，例如对税收的范围，联邦政府和州政府之间做出明确的划分，包括关税、资本流通税、汇兑税、交易所营业税、公路货运税、保险税、个人和公司所得税附加税等完全归属于联邦政府征收，而州政府征收的税种包括资产税、遗产税、机动车辆税等。除此之外，联邦政府和州政府之间还存在共享的税种，如个人所得税、公司所得税和增值税，而这三项税收约占联邦和州的税收的70%，而共享的比例大约是联邦占据七成左右。另外，根据联邦基本法的规定，经联邦参议院的批准， 联邦可以向州拨出各州所得增值税的部分份额以补贴费用不足的开支。至于财政支出，联邦政府分管社会福利和国防这两大最重要的领域，在其他各自实践的行政活动中，费用由联邦和州各自负担；在联邦政府授权州执行任务时，要承担产生的一切费用；州在执行一些会增加预算开支的联邦法律条款时，开支可全部或部分由联邦承担；在必要时候，联邦对州和地方影响全国经济、政治或社会发展平衡的重大投资项目和基础设施提供财力，物力的支持。行政管理的费用由联邦和州各自负担。

（二） 单一制国家

日本，日本受到中华文化的影响，长期以来也推行中央集权的单一制国家模式。当代日本在政府间事权财权的权力划分问题上，主要实行的是财政立法权集中、执行权分散，和主要的分税制度。具体而言，在行政事务上，日本中央政府负责的事务是立法、司法、外交、国防、货币发行等一些关系到国家生存的事务，需要全国统一处理的事务、在全国范围内进行规划的事务；地方政府负责的事务是地方社会福利、卫生保健、治安、教育、基础设施建设等。在征税事务上，日本在保证中央财权集中的基础上，也适度的保障了地方政府也享有相应的税权，因此日本大多数的税种都明确进行了政府间的区分，只有少数税种实现了贡献，这直接导致了中央在税源分配、税种比较和税收数量等方面均占有绝对优势。

三、 我国中央和地方事权财权的改革思路

（一） 修改《宪法》

规范基本原则宪法是国家的根本大法，因此有关中央和地方事权财权的原则性问题必须首先由宪法进行规定。例如马来西亚、印度在宪法中就较为明确系统地规定了政府间的事权。我国《宪法》规定了中央与地方政府的组织形式以及“中央与地方应有职权划分”①。在税收方面，规定了“中华人民共和国公民有依法纳税的义务”。没有其它的法律对税收如何的利用，那些部门有权力分配税收，如何对公民公开税收的用途等这些问题有规定，这样的结果导致中央和地方政府的事权和财权之间的利益不平衡，关系的划分缺乏明确的法律依据，地方对中央政府信任降低，并减少了地方政府创造财富的积极性。

因此笔者建议应对我国宪法作出一定的修改，而修改内容的核心在于对我国中央和地方事权财权的划分作出指导性规范，而这一问题的修改应集中在宪法第三章国家机构中。这些职权的规定在一定程度上早已不适应当代中国的经济发展，笔者建议，可设立单节，专门对国务院和地方各种政府共享的事权财权等职权作出规定，这些主要包括“制定经济工作和加快符合实际的城乡建设、注重科教文卫事业、继续计划生育政策、注重民政治安、行政人员管理发展”等事项。而在各政府的单项职权规定中不再涉及两者共有的职权，这样大大明确了中央和地方的“利益”，减少了两级政府间的“利益冲突”。另外在全国人大常委会一节中可设置兜底条款，由全国人大常委会这一常设机关在必要时对政府间的财权事权作出细化规定。

（二）加强法律调控力

《宪法》毕竟只是母法，它在针对政府间事权财权问题上只能作出原则性规定。因此我们还需要具体的法律来明确宪法中规定的基本原则。为此，笔者建议从两方面入手。一是制定新的法律《中央和地方关系法》。制定《中央与地方关系法》，在法律上将这种新型的权利义务用法律文字形式确定下来，写明中央和地方政府各自的权利范围，权力运作方式。形成中央与地方之间法定的利益关系，提高行政效率，保护地方财力。防止中央对地方财政和事权的恣意和收放权随意性。二是完善相关法律。这里的相关法律主要是指《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》等法律。诚如前文所述，在宪法中我们应对各级政府的职权作出修正，规定出共享权力，也分散一部分独享权力。而这就要求我们在基本法律中对宪法规定的权力进行具体化，可操作化。除此之外我们还需要完善《预算费》、《税收管理法》、《行政诉讼法》等具备程序色彩的法律规范，以保障政府事权财权的有序实现和事后的司法救济。

（三） 革新政治体制

在明确了中央和地方事权财权的划分后，我国现今是中央与地方的分权制的体制，但我国现有的一些政治体制已经不能适应这样的权力划分模式。就我国目前来讲，首先可以采取压缩行政层级的方式。一方面对经济基础好，政治条件成熟的地方实行省管县，推行省、县两级地方政府改革。另一方面对条件不成熟的地方仍实行原政府层级划分，在此基础上，有法律明确规定市，乡级政府各自应侧重的重点事务。这样更加规范了各级政府的权力关系，明确了各自职权，增加了协调性和统一性，减少了冲突性。其次是政府本身内部体制的改革，政府各部门的职权具体是哪些要形成统一的规定，不可各个地方有自己不同的规定。职能一定要明确，不要有重叠或空缺的部分。即改革管理制度的创新所搭建的运行机制。例如，人员配置，部门职能的划分。在这些方面我们在刨除意识形态的维度下，理应广泛学习西方的先进管理技术。（作者单位：云南大学）

参考文献：

[1] 熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2004年版。

[2] 朱新力：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》，法律出版社2008年版。

[3] 熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年第1版。

[4] 熊文钊主编：《公法原理》，北京大学出版社2009年第1版。

[5] 熊文钊：《大国地方：中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年第1版。

[6] 郑永年：《中国模式：经验与困局》，浙江人民出版社2010年版。

[7] 熊文钊：《论中国中央与地方府际权力关系的重构》载于《河北法学》2005年第9期。

[8] [英]伊夫·梅尼、文森特·赖特：《西欧国家中央与地方关系》，朱建军等译，春秋出版社1989年版。

[9] 李萍：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社2010年版。

[10] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社2011年第5版。

[11] 陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版。

注解：

① 周波：《我国政府间事权财权划分的方式演进、面临问题及对策建议》，载于《改革》，2008年第3期。