政府购买公共服务的现状、成因及改进对策研究

作者简介：张敏杰（1993—），男，汉族，江西抚州市人，财政学在读硕士研究生，江西财经大学财税与公共管理学院财政学专业，研究方向：财政理论与政策。

摘要：我国的政府购买公共服务从兴起至今，已经有了十多年的发展历史，在许多社会领域都得到了应用，既改善了公共服务的供给质量，但同时也暴露出了购买规模小、购买结构不合理等较严重的问题。导致这两个问题的主要原因有三个：一是购买主体并未充分放开公共服务提供市场；二是承接主体竞争能力不足；三是政府购买公共服务的内容单一。针对这三个成因，政府应从购买主体、承接主体、购买内容这三方发力，放开公共服务供给的市场准入、促进市场主体竞争能力的提升、加强政府购买公共服务内容的多样性，通过这三种方式来对我国的政府购买公共服务进行改进，以适应新形势下公共服务的供给需要。

关键词：公共服务；政府购买；改进对策

1.政府购买公共服务的含义

政府购买公共服务的含义是：在公共服务领域打破政府的垄断地位，引入竞争机制，把市场化的管理手段、方法、技术与引入公共服务之中，将公共服务的提供与生产分开，政府通过购买的方式间接地向公众提供公共服务。政府在购买公共服务中的职责在于，确定购买公共服务的范围、数量、标准，选择公共服务承办方或出售方，监督公共服务生产过程、评估公共服务的效果。

2.政府购买公共服务的现状及存在的问题

2.1 现状

我国的政府购买公共服务从出现到现在已经历了十多年的时间，也经历了一个从无到有、从东部向中西部拓展的历史进程。我国的政府购买公共服务最初主要集中在居家养老、环境卫生等狭窄领域，现在已逐渐发展到社区建设、人口计生、婚姻家庭等社会领域。据统计，我国公共服务生产和供给由间接接受政府雇佣人员所完成的比例从20%升至30%，政府系统外人员的财政报酬支出占到总支出的1/4左右，这些都标志着我国的政府购买公共服务已经达到了一定水平。

2.2 存在的问题

我国的政府购买公共服务存在着两点较严重的问题：

第一，购买公共服务的规模过小。我国2011年政府购买公共服务的规模仅占当年GDP的0.24%，这一规模与发达国家相比明显要小得多，也难以满足人民日益增长的对公共服务的追求。

第二，购买公共服务的结构不合理。我国政府购买的公共服务主要局限于居家养老、社区、社工等少数服务领域，而对于公共教育、科学研究、医疗卫生和社会保障等广泛领域，则很少实行政府购买公共服务。

3.政府购买公共服务存在问题的成因

我国政府购买公共服务中存在的两个较严重问题，它们出现都有其各自的成因。

购买公共服务规模过小的原因主要有以下两点：第一，从购买主体的角度来说，我国政府并未向社会力量全面开放公共服务的生产和供给市场，大量的公共服务仍是由国有单位提供，政府并没有向社会力量购买公共服务。第二，从承接主体的角度来说，目前的公共服务生产和供给市场竞争程度不足，有能力提供优质公共服务尤其是基础性公共服务的社会力量非常缺乏，承接主体很多都面临资金、技术、人才短缺的局面，在公共服务市场上缺乏竞争力。

购买公共服务结构不合理的原因主要是政府购买的公共服务内容单一，购买内容局限于居家养老、社区、社工等少数领域，对于公共教育、科学研究、医疗卫生和社会保障等领域的公共服务，则很少有购买行为的发生。

4.改进政府购买公共服务的对策

针对当前政府购买公共服务出现的问题和这些问题的成因，必须从购买主体、承接主体、购买内容三个角度改进原有的政府购买公共服务模式。

而在这之前，又必须先对公共服务进行合理的分类，才能更好地对购买主體、承接主体、购买内容进行阐述。依据政府职能来划分，公共服务可以划分为公共安全服务、基础公共服务、经济服务和社会服务。公共安全服务，指的是确保公共安全、国家安全的公共服务，旨在维护政权的存在和稳定，存在其固有的强制性、暴力性因此不适宜向社会力量购买；基础公共服务，指的是为满足人民基本生产生活需求而提供的服务；经济服务，指的是为人民从事经济活动而提供的服务；社会服务，指的是为公民从事社会发展活动而提供的服务。

4.1 购买主体角度

笼统地说，政府购买公共服务的购买主体就是政府，但是对于不同类型的公共服务，仍有必要清晰界定具体是哪一类政府部门需要向社会力量购买其所需要提供的公共服务。

基础公共服务：一个地区内的基础性公共服务必须具有同质性、衔接性，因此一个地区内的基础性公共服务的购买主体，必须是该地区范围内的最高一级政府。由该地区内最高一级政府出面，把本辖区内的基础性公共服务生产和提供市场向社会力量开放，通过招标采购的方式统一购买基础性公共服务。

经济服务：经济服务的供给可以全面向社会力量开放，并且由于经济服务的多样性、灵活性，其购买主体可以为各经济领域、各地区的各相关政府部门，各相关部门在自己所管辖、服务的领域、范围内直接购买由社会力量提供的经济服务。

社会服务：随着经济的不断发展和人口流动性的增强，社会服务越来越要求专业化、跨地域。因此，社会服务的购买主体应为一个较大区域内的各专业主管部门，由该地区的各专业主管部门出面，把本地区内的某项社会服务向社会力量开放，并由该主管部门负责向其专业领域内的优质企业购买所需的社会服务。

4.2 承接主体角度

基础公共服务的承接主体，必须是具备雄厚资金、工程技术实力的企业。在一个地区内提供基础公共服务，先期投资大，资金周转慢，并且对企业的标准化要求很高，没有很强资金实力、管理能力、技术能力的企业，无法承接一个地区的基础公共服务。因此政府要培育具备这种能力的企业，通过政府扶持提升这些企业的生存力、竞争力。若本地区缺乏具备该能力的企业，可从发达地区引入。

經济服务的承接主体要求就要低很多，只要在相应领域内符合采购主体制定的具体标准就可承接经济公共服务业务，对规模并无太大要求，小型承接企业反而可以发挥零散、灵活、贴近基层的优势。因此政府应扶持该类小微企业成长，发挥它们的优势，购买由其提供的经济服务。

社会服务的承接主体，因为其主要承接的是较高端的社会服务，所以要求承接主体应具备较强的资金、管理实力，在政府购买社会服务的招投标中能够脱颖而出，是其所在地区、所在行业中的佼佼者，才能满足更高层次的社会服务需求。因此政府应向具有最优水平的企业购买较高端层次的社会服务。

4.3 购买内容角度

基础公共服务：政府可以把整个所辖地区的某项基础性服务，如供水服务、供电服务、公交服务整体外包给一家具备很强资金、工程技术、管理实力的企业。这样一方面可以保证本地区内基础公共服务供给的统一性和衔接性；另一方面可以引入竞争机制，打破原有的国有企业垄断局面，使公民享受到更加优质的基础公共服务。

经济服务：政府可以同时向多家符合准入标准的企业购买所辖区内个人、组织、企业从事经济活动所需要的经济服务，力求使经济服务提供群体多元化，增强市场竞争，使辖区内个人、组织、企业从事经济活动能够享受到更优质、更多样的经济公共服务。

社会服务：社会服务有层次之分，分为较高端的社会服务和较基础的社会服务，较高端的社会服务往往都具备较好的盈利性，而较基础的社会服务则需要补贴大量资金。因此，政府在向社会力量购买服务时，应主要把较高端的社会服务生产和供给市场向社会力量开放，而较基础的社会服务仍由政府提供，这样可以节约财政资金，将财政资金更多地投向更需要基础社会服务的人群，体现公平性。

5.关于对策实施过程中的具体建议

关于政府购买公共服务的改进对策，主要有以下四点具体建议：

第一，各地方政府在向社会力量购买公共服务的过程中，可以结合本地区特有的自然、社会条件，采购有地域特色的公共服务，依靠特色服务吸引人口、资产的流入，打造有本地区特色的投资、生活环境，促进本地区经济的良性循环式发展。

第二，政府购买公共服务在存在社会力量能够有效提供优质公共服务的条件下，确实优于原有的由政府统一提供公共服务的模式。但在不存在社会力量能够有效提供优质的公共服务的情况下，决不可盲目跟风推行政府购买公共服务，继续由政府统一提供公共服务仍是更加切合实际的选择。在我国广大的中西部省份中，仍存在着许多落后地区，这些地区并没有或者很少有有能力提供优质公共服务的企业，而沿海发达地区的有能力提供优质公共服务的企业出于成本、地缘等因素又未必愿意进入这些落后地区的公共服务市场，因此在这种条件下，继续由当地政府统一提供公共服务仍是最佳选择。

第三，在制定政府向社会力量购买服务的指导性目录时，应采取“罗列法”而非“排除法”。政府应在广泛征求社会各界、相关专家意见并详细论证的基础上，制定出适合采取政府向社会力量购买的公共服务项目清单，再就清单上的项目向社会力量进行采购，如出现清单上没有而又确实有需要向社会力量购买的情况，应由本级政府报请上级政府及同级人大审批，在审批通过的情况下才可进行采购。如若采取“排除法”，则很容易出现买非所需的情况。

第四，加大政府购买公共服务的宣传力度，尤其是要向群众解释清楚政府购买公共服务的含义和好处。我国由于历史上长期实行计划经济体制，公共服务由政府统一提供的观念在人们心中早已根深蒂固，如果部分公共服务突然改由社会力量提供，群众短时期内肯定无法接受。这一点在与人民群众息息相关的医疗和教育领域尤为明显，人们得了病仍习惯上公立医院，小孩读书仍倾向于上公立学校就是这其中的典型表现。

6.结语

政府购买公共服务在我国仍处于起步阶段，虽然通过十几年的发展，在许多社会领域、在我国的东中西部地区都取得了一定的成果，有效改善了公共服务的供给质量，但是同发达国家相比仍有不小差距。

我国的政府购买公共服务存在规模过小、结构不合理的问题。究其原因，是购买主体并未全面放开公共服务的市场准入，是承接主体承接公共服务供给业务的能力并不强，是所购买的公共服务内容的单一、同质。为了改良我国的政府购买公共服务，我国也应当从购买主体、承接主体、购买内容三个角度发力，放开市场准入、以各项产业政策提升市场主体竞争力、提高政府购买公共服务内容的多样性，以适应新常态下公用服务供给的新需求。（作者单位：江西财经大学）

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