以“四个全面”重要战略思想引领射阳土地流转新机制

穆春霞 沈玲玲

【摘要】习近平总书记2014年12月在江苏省视察时首次并提出：“四个全面”，既清晰又深刻地阐述了党中央在新的历史条件下治国理政新的战略布局。全面建成小康社会是战略目标，全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党是战略举措，四者各有侧重，各具内涵，又相辅相成、相得益彰，在实际工作中必须坚持统筹协调、一体谋划、一体部署、一体推进，切实提高工作的系统性、科学性和实效性。“四个全面”源自全国发展的现实需要和人民群众的热切期待，每一个“全面”都是基层工作理论指导、战略指引和行动指南。“四个全面”战略布局是勾勒社会主义中国未来图景的战略主线，是当前和今后一个时期全部工作的根本遵循，为全党上下、举国上下开辟了统一意志、统一行动、统一路径的新境界。土地问题是解决“三农”问题的核心和基础，也是各级政府、农村基层干部及农民十分关注的焦点。在我国农业发展的新阶段，重要的是稳定家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，积极引导农民依法、合理、有序的进行土地流转，促使农村一、二、三产业产值同步增长。但从当前形势分析，我们仍面对土地流转机制不健全、农民增收难度加大的巨大压力。如何解决好农村土地流转存在的问题，确保农民人均纯收入稳定增加，促进农村经济的持续发展，成为摆在我们面前的一个时代课题。本文试图以射阳县当前农村土地流转的实际以及《中华人民共和国农村土地承包经营法》、《中华人民共和国土地管理法》中具体相关规定，提出促进土地流转的政策建议。

【关键词】四个全面 本质意义 土地流转 存在问题 对策建议

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的重大战略思想和战略布局。在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班仪式上，习近平总书记强调指出：“这个战略布局，既有战略目标，也有战略举措，每一个全面都具有重大战略意义。全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。”这标志着新形势下我们党治国理政全新战略思想、战略布局的顶层设计正式形成。“四个全面”重大战略思想、战略布局的提出，使当前和今后一个时期，党和国家各项工作关键环节、重点领域、主攻方向更加清晰、内在逻辑更加严密。每一个“全面”都是基层工作的理论指导、战略指引和行动指南。

“四个全面”重要战略思想、战略布局，是以习近平同志为总书记的党中央站在时代和全局的高度，在坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，带领全国各族人民推动改革开放和社会主义现代化建设的进程中提出来的，既是我们党把马克思主义基本原理同中国实际和时代特征相结合的重大理论创新成果，又是实践创新的巨大飞跃。四个全面各有侧重、各具内涵，又相辅相成、相互促进、相得益彰，在实际工作中必须坚持统筹协调、一体谋划、一体部署、一体推进，切实提高工作的系统性、科学性和实效性。

农村土地流转是促进农业规模经营，优化农业资源配置，发展现代农业的必由之路，对于推动农业产业转型升级，促进农民创业创新，推进工业化、城市化和城乡统筹发展有着十分重要的意义。党的十八届三中全会赋予了农村土地承包权担保功能，为发挥农村土地承包权融资、提升农业发展投资能力提供了新的制度“能量”。但当前射阳农村土地流转存在着农民恋地情节严重、流转土地产权关系模糊、土地流转机制不健全、土地保障功能过度、土地流转中介组织缺乏等问题，需进一步完善相关政策，积极构建市场决定型的农村土地流转新机制。

一、射阳农村土地流转的现实问题

为了深入了解城镇化及非农化发展水平地区农村土地流转的具体情况，射阳党校课题组在射阳盘湾镇、海通镇、兴桥镇、藕耕镇、临海镇开展了农户问卷调查。调查农户中发生土地流转共有410户，其中：流入有111户，流出的305户，既发生流入又发生流出的6户，分别占总户数的10.49%、28.83%和0.57%。共涉及土地流转面积152.07公顷，其中，流入土地面积63.90公顷，流出土地面积88.17公顷，分别占流转总面积的42.02%和57.98%。尽管调查区域农村劳动力非农收入占家庭总收入的比例已经达到65%左右，即家庭的主要收入来源于非农业，但由于就业、社保、市场要素等不健全，高度社会化又使小农承受着巨大的货币支出压力，土地仍然是多数农民不可替代的生产生活保障，制约了农户土地的流转，农村土地流转市场有待进一步完善，主要表现在：

（一）、在思想观念上农民对土地流转顾虑重重

在制约农村土地流转的因素中，农民对土地是“命根子”的恋地情结是最重要的因素。在我国，农村土地除了有生产资料的经济功能，还有农村居民的社会保障功能。根据对射阳县城的五个乡镇的调查，60%以上的农户多数不愿流转，其主要原因有：一是部分农户认为，“农民天生就要种地种粮，这是本分”，单纯地执着朴素的小农意识，视“土地为命根子”，有了土地就有了保障，戀土情结严重；二是部分农户认为现在取消了农业税，还有一系列的惠农政策，加之土地承包经营权长期不变，对土地还存有增值预期，认为保住土地至少有利无害；三是部分农户对现行的农村土地流转政策、法律缺乏了解，认为土地一旦流转后会永久失去承包经营权，失去最基本的生活保障；四是部分农民的小农经济意识比较严重，小富即安，投资兴业怕承担风险，务农经商又怕丢地权，宁可土地撂荒或粗放耕种也不愿流转土地。农村土地被广大农户看作是生存的保障，基于生存理性农户仍然把经营农地作为最主要的经济生活方式和保障形式。

（二）土地流转缺乏保障机制

目前射阳农村土地流转市场尚处于起步阶段，土地流转机制不健全，延缓了土地流转的进程。这主要分为两方面，一个是对转出方的保障，另一个是对转入方的保障。第一个方面，对土地转出方而言，其保障机制建设任重而道远。在农村，土地仍然具有较强的社会保障和就业功能，是最后的“保障线”。俗话说得好，“农民的地等于农民的天，农民的幸福就在田地间”。但从大的方面说，当前农村社会保障机制还不完善，进城务工的农民又无法取得城市社会保障，甚至工作也得不到保障；从小的方面讲，土地转出后，如果转入方违约，而转出方又无力或没有条件返田种地，生活就会没有着落，在调研过程中农民和村干部都有其担忧。第二个方面，对土地转入方而言，种植大户或企业的保障机制也不健全。种植大户或企业经过土地流转形成规模经营后面临的最大风险是市场的风险。一是由于农业生产的周期性自然特点，面对市场波动，很难及时作出调整，遇有灾害性天气或市场产品过剩，几乎必然亏损，规模越大，亏得越多。二是转入方缺乏“组织感”，即单体面对庞大的市场。规模较大的企业好一些，但种植大户基本都是单兵作战，土地、农资、技术、劳务、产品、销售等等，事事操心，显得力不从心。

（三）土地流转程序不规范

土地流转尚未建立起一套完善的流转机制，流转程序不规范，主要表现在“一无三不”。“一无”即没有土地流转的市场运作体系和相关服务平台，流转层次不高、渠道不畅、秩序不好。“三不”：一是不约定，在调查中得知有些农户之间的土地流转，只有口头协商，没有签定书面合同，土地流转自发、无序、随意、分散；二是不规范，即使签定了合同，但内容也过于简单，对双方权利义务及违约责任、承租土地上的作物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定；有的合同未经管理机构审查、签定或公证机关公证，当事人双方如果出现纠纷而难以解决；三是不合法，有的流转合同，转出方多是村或村土地合作社，而有经营权的农民没有书面委托，造成流转双方主体资格不明确，不符合法律规定。

（四）土地流转的社会保障体系不健全

目前，制约我国农村土地流转的一个重要原因就是现行的不完善的农村社会保障体系。长期以来，我国实行的是城乡二元化的社会保障模式，农村的就业、养老、医疗、社会救助等基本保障体系尚不完善。我国土地除了具有生产农产品的经济产出作用，还具有农民的社会保障功能，土地几乎承担了应由国家和社会对农民承担的所有保障功能。在农民收入来源有限，缺乏保障的情况下，农民主要依靠土地收入来解决养老、医疗、教育、就业等问题，土地成为农民的基本生活保障，农民对土地的依赖度非常高。随着工业化的发展，一部分农民脱离农业生产从事二、三产业，但不能与市民享有同等的城镇、公共服务和社会保障，当非农职业农民失业、病残时，土地仍然是其最后的保障。由于农民缺乏稳定的生活来源和社会保障，农民对土地的依赖性更强，农村土地流转的风险和成本加大，进一步阻碍了农村土地流转市场的发展。

（五）土地流转中介组织缺乏

在土地流转市场中，中介组织能够为土地供求双方提供有效的市场信息和相应的技术服务，是连接农户与市场的桥梁和纽带。在调查中发现，射阳县土地中介组织处于初步发展阶段，在运行中存在一些问题：一是农村土地流转中介组织机构多数是政府主导型，行政色彩较浓，在实践中很少按市场经济法则来运行，影响了中介组织正常功能的发挥；二是土地流转中介组织人员素质低，工作人员大多由政府工作人员或村干部兼职，缺乏具备金融、法律、农业科技等知识的专业人员；三是中介组织开展服务项目较少，服务范围小，仅限于发布土地流转信息、土地流转政策宣传土地确权工作等，缺少土地测量、估价方面的业务；四是多数基层的中介组织内部制度不完善，尚未形成系统的工作流程，工作流程过于简单。土地流转市场中介组织的缺乏，在一定程度造成了土地流转中信息收集成本过高和交易成本过高，影响了我县土地流转的效率。

（六）土地流转中产权关系模糊

流转土地产权明晰、权能明确是实现农村集体土地有序流转的前提条件。目前我国现行的农地制度实行集体土地所有权和经营权相分开，即所有权归集体，经营权归农户。按照《中华人民共和国农村土地承包经营法》、《中华人民共和国土地管理法》规定，我国现行集体所有制下的土地所有者主体主要有村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有及村内农业集体经济组织的农民集体所有存在三种形式。土地产权呈现出多元化的特征，这就使得土地所有权的模糊，最终导致所有权的虚置。地方基层组织拥有集体土地的终极支配权、处理权，而农民土地所有权在经济上的权益被剥夺，农民在土地流转中处于被动地位、无法获得拥有土地所有权各项权能带来的收益。此外，现行土地产权关系是非市场形成的，具有强烈的行政性，缺乏财产关系运行的自我稳定性，例如土地面积、补偿、经济形式、边界等不稳定性。土地产权关系的不稳定性，影响了农户经营农地的积极性，造成了农业生产经营目标短期化。

二、有序推进农村土地流转的政策建议

新型农业经营体系的建立依赖于健康、有序的农村土地承包经营权的流转。为促进农村土地流转健康、持续发展，需要构建明晰土地产权、完善土地流转市场、健全农村社会保障体系、培育流转中介、明确政府角色定位的农村土地流转新机制，为此提出如下建议。

1、明晰土地产权关系

独立、明晰、完备的土地产权关系是保障土地流转的首要因素和制度基础。“农村土地所有权归集体所有，承包使用权归农民所有”的这种“两权分离”的土地产权制度，很难确定土地所有權主体的“集体”，导致实际操作中产权主体多元化，约束了农民进行土地流转的行为。在美国，土地60%左右私有，家庭农场主不仅可以对土地进行自主经营或租赁，还可以将私有土地随意处置，政府只享有对土地的有偿征用权和征税权。此外，为了促进土地顺畅地流转，美国政府并非以行政手段强制干预市场而是制定了完备的法律法规，对土地流转的相关问题作了详细的规定，避免土地流转中利益冲突。我们可以借鉴美国做法，建立明晰的土地产权制度，以法律形式明确规定农村土地所有权的主体，并保证实践中严格按照法律规定实施。

2、完善土地流转市场机制

完善土地流转市场，有利于土地资源的高效合理配置，应当建立有形的土地流转市场或土地产权交易中心。首先，要建立覆盖乡镇范围的一级土地流转市场，逐步建立覆盖县、市乃至省更大范围内的农村产权交易中心，发挥公布土地流转信息、指导合同签定、法律法规咨询、协调利益关系、纠纷仲裁等机能，妥善处置土地流转中的矛盾，及时调解和处理土地流转纠纷，保护土地流转双方的合法权益。其次，要充分发挥价格机制作用，尽量减少政府干预，使土地流转价格能充分反映土地的供需关系，引导农村土地合理流转。再次，鼓励和培育农村土地经营的新型主体，如家庭农场、农业企业和其他农业生产大型组织，让更多的经营主体参与到土地流转市场，有利于改善交易主体单一的局面。最后，各级农村土地管理组织要建立规范的土地流转备案、登记制度，对转包、出租等方式流转的要及时办理备案登记，以转让、互换方式流转的，要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。

3、健全农村社会保障体系

结合射阳经济发展水平和农村基本状况，建立完善的农村社会保障体系，弱化农村土地的社会保障功能。一是要完善农村最低生活保障制度，根据不同地区的经济发展水平、物价水平、人口数量等因素制定出与之相符合的最低生活保障制度，对保障对象要按要求依法审批，对资金要做统一管理。二是要建立新型农村养老保险制度，要坚持“广覆盖、保基本、有弹性、多层次”的原则，建立由个人缴费、集体补助、国家补贴相结合的多筹资方式的农村社会养老保险基金，有效解决农村人口养老问题。三是要全面推行并继续完善农村合作医疗和公共卫生体系，帮助农民共同抵御疾病，解决农村“看病难”、“看不起病”的问题。四是建立城乡统筹就业机制，将失地农民、进城务工农民工统一纳入城镇劳动力市场体系，制定实施失地农民的保护性就业政策和措施，加强农民职业培训，拓宽就业渠道，要加快转移农村剩余劳动力，为农村土地流转和规模经营创造有利条件。

4、培育土地流转中介组织

完善的中介组织是推进农村土地流转的重要因素，作为土地流转市场土地供需双方的纽带，中介组织贯穿着土地流转的整个过程。在土地流转前，中介组织通过建立信息服务平台及时汇集和发布流转土地的供需有关信息，可以利用其专业的优势进行土地价值评估和提供法律指导服务等。在调研过程中，发现农民对土地流转中介组织需求很高，因此必须积极培育农村土地流转中介组织推进农村土地顺利流转。首先，应逐步制定系统的法律法规体系，保障中介组织的合法地位和权益，并规范中介组织的经营和运作；其次，要保持中介组织的独立性，优化组织结构，减少政府的行政干预；再次，依托强而有力的信息网络平台，中介组织自身的建设，不断提升自身土地测量评估、估价、土地合同管理以及提供相关法律咨询等方面的业务能力。

5、明确政府角色定位

推進集体土地流转、加强农民权益保护，政府应及时更新土地管理思维，自觉按照服务型政府的时代要求调整政府职能，找准角色定位。政府作为土地供给的安排者，只需为农村集体土地流转供需双方提供市场交易平台，不能凭借土地所有权属强制农民进行农村土地承包经营权流转“越位”行为。地方政府应以服务型政府为导向，在农村集体土地流转的整个过程中，面向各用地部门、村集体、农民个体提供全方位的公共服务，对农村土地承包经营权流转进行宏观调控。同时地方政府要对市场主体的经营活动进行监督检查，维护市场秩序，惩处违法行为，保护农民权益。

农村土地流转是促进农业现代化，增加农民收入的重要方式和手段，是实现农业资源优化配置的有力武器。随着时代的发展和农业的不断进步，农业土地流转成为大势所趋。因此，只有适应时代发展，不断健全和完善农村社会保障制度，规范土地流转的程序和机制，才能推动农村土地流转的健康可持续发展。

站在历史和未来的交汇点，“四个全面”的伟大征程正在我们面前展开。这是一场艰苦的奋斗，也是一次豪迈的进军。长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。在“四个全面”的引领下，射阳这座现代的鹤乡城市，将继续在中华民族伟大复兴的航程中乘风破浪、扬帆远航，不断书写伟大中国梦宏伟壮丽的射阳篇章。

作者简介：翟婉慧 （1990—），女，汉族，河南新乡，河南师范大学音乐舞蹈学院，研究方向：音乐教育