利用PPP模式推进我国基础设施建设的思考

陈立文

摘 要：财政部近日发出《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》后，在国家宏观战略层面的推动下，各级地方政府掀起了PPP热潮，纷纷建立起了PPP项目库，大力寻求社会资本的合作。在此背景下，本文从PPP模式定义切入，分析了PPP项目的一般运作流程，并给出了推行PPP模式较为中肯建议和注意事项。

关键词：PPP模式；基础设施建设；政策建议

PPP模式，即政府部门、私人投资机构基于公共性基础设施项目建设而形成的合作关系模式，参与方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。对具体的开发建设项目，政府部门并不是把项目建设的全部内容交由私人投资机构承担，而是由各参与方共同承担项目建设和融资风险。

一、PPP模式的主要特征

（一）伙伴关系。伙伴关系是PPP第一大特征，也是最为首要的问题，所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。公共部门之所以同私人投资机构合作共同参与项目建设，最核心的出发点是基于一个共同的追求：在具体项目上，投入最少的资源，提供更多的公共产品和服务。政府机构将此追求作为实现公共利益的目标，私人投资机构亦可有保障地实现自身的经济利益。

（二）利益共享。利益共享是PPP模式的第二大特征，也是形成伙伴关系的基础。需要指出的是，PPP模式中政府部门并不仅仅是与私人投资机构分享利润，而且还要对私人投资机构可能获取的高额利润进行控制，使其获得相对稳定、合理的投资投资回报。

（三）风险共担。PPP模式的第三个特征是风险分担。在经济活动中，人们一般都是风险回避者。然而在PPP模式中，除了将项目整体风险最小化外，还要尽可能地使参与方对风险采取最优的分担方式：公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让私人投资机构承担尽可能小的风险。这一风险分担特征是其区别于公共部门与民营部门其它交易形式的显著标志。

二、PPP模式的运作程序

PPP模式中，按照项目实施周期可分为下面六个阶段：项目立项与可研阶段， 招标选择私人投资机构阶段，建设阶段，营运阶段， 移交阶段。本文只是阐述PPP模式的一般运作程序，对于具体项目可能不会经历以上的全部阶段。

（一）项目立项与可研阶段。PPP项目大部分为政府投资的基础设施建设项目，其立项一般由政府部门提出。项目可研不仅包括对技术、市场、经济等方面的评估论证， 还要对项目社会化营运的可行性进行评估。在完成立项和可研后， 政府部分开始对项目组织招标。

（二）招标选择私人投资机构。招标选择私人投资机构是PPP模式中极其重要的一个步骤，政府部门一般会引入竞争机制，通过公开招标来选择综合实力雄厚的私人投资机构。

（三）签订PPP协议及成立项目公司。一般来说，PPP合同包含两个层次， 第一层次是“PPP协议草案”， 由政府部门和私人投资机构在中标之后、项目公司成立前签订；第二层次是“正式的PPP协议”，在项目公司成立之后签订。PPP协议签订之后， 项目公司作为主体，还要与材料供应商、监理单位、金融机构等单位签订相关合同。

（四）建设阶段。在完成报批手续拿到施工许可证后，PPP项目正式进入到具体建设阶段。根据PPP协议的规定， 项目公司按照技术、质量、工期等方面的要求， 负责项目的设计、施工等工作。同时，私人投资机构还要确保按照项目进度筹集建设支付建设资金。项目的施工建设可以由项目公司自己承担， 也可以转包给有资质的工程承包商。

（五）营运阶段。在项目施工结束，完成竣工验收后，正式进入营运阶段。项目公司可以委托专门的公司营运，也可以自己营运。项目的维护和运营，关系到项目能够产生的经济效益，所以要求营运商有具备较强的专业技术力量和商业管理能力。在营运阶段，政府部门、私人投资机构都有权依据PPP协议来对项目进行监督检查。

（六）移交阶段。PPP项目营运期满后，项目公司必须要依据PPP协议要求，将项目资产、预提的维护基金、经营管理权等全部移交给指定的政府部门。如果项目比设定的期限提早实现了应得利润， 项目营运期可以提前终止；当然，如果由于某些无法控制的因素以致项目没有产生预期利润，则可按照PPP协议的规定适当延长特许经营期。

三、PPP模式在国外应用的成功范例

PPP模式在世界各国得到了广泛地使用，如英国、法国、美国、新加坡、澳大利亚、南非等发达国家，应用领域也逐渐推至不同类型的基础设施建设项目中，包括硬社会基础设施（医院、供水、学校、排水、监狱等），硬经济基础设施（公路、桥梁、铁路、电信等），软社会基础设施（社区服务），以及软经济基础设施（研发、技术转移）。

最早在1992年，英国政府开始普及PPP模式，按照英国已取得的经验，PPP模式的适用领域包括：公共安全（监狱）、交通（公路、铁路、机场、港口）、教育（学校）、卫生（医院）、国防、公共不动产管理。

在菲律宾，PPP模式被中央到地方各级政府部门广泛使用，包括了信息技术、环境、交通等领域。其中，产生深远影响的是“大马尼拉地区供排水系统”项目，其很大程度上解决了大马尼拉地区的供排水、配套设施等问题。该项目投资高达70亿美元，25年的营运期内预计能产生80亿美元的利税。

四、对我国推广PPP模式的建议

北京地铁4号线、快速巴士等项目尝试使用了PPP模式，并都取得了良好的效果。在国家战略层面的推动下，未来PPP模式将在我国城镇基础设施建设中发挥更为重要的作用。结合我国基础设施工程项目建设实际，为大规模的推行PPP模式，需要在以下方面进行加强。

（一）通过立法来保障私人投资机构的合理利益。准经营性的基础设施项目通常建设周期长、投资额高、不确定性因素多，私人投资机构在决策参与这类项目时，会充分周全地考虑项目所产生的风险。如果没有相应法律、法规保障私人投资机构的合理利益，PPP模式难以对私人投资机构产生较大的吸引力。各级人大可通过立法来保障私人投资机构的利益，使更多的私人投资机构参与到基础设施建设项目中来。

（二）明确政府部门的职责。在PPP 模式中，政府部门、投资投资机构所承担的责任、角色会随项目的不同而发生变化，政府部门应当以为社会大众提供优质的公共基础设施服务为宗旨，破除政策障碍，改革投融资项目审批制度，引导私人资本进入到基础设施建设领域。

（三）加强PPP项目的可行性研究。由于PPP项目主要依靠可行研究和项目评估报告来对项目的未来进行预测和分析，而PPP项目一般又是依靠自身产生的现金流量来偿还所融资金，以私人投资机构、金融机构等对项目的可行性研究和项目评估的审查是非常苛刻的，所以政府部门要尤其重视PPP项目的可行性研究。

（四）设计合理的风险分担结构。PPP 项目融资取得成功的最主要因素风险分担是否合理，可通过参与方的获利程度来均摊风险，使政府部门、私人投资机构、金融机构及其它投资人都能够接受相应的风险。

（五）加强政府部门对PPP项目的监管。政府监管必须以承诺机制存在，并且能起到保障PPP项目的资产安全、降低融资成本、对私人投资机构提供充分激励的作用。在政府部门履行监管职能中，要切实保障PPP项目生产营运的可持续性，项目产生的收入能够覆盖成本费用和私人投资机构的合理利润。同时，政府部门要对PPP项目开展绩效评价，根据评价结果和PPP协议约定对价格、政府补贴等进行调整，以此来激励私人投资机构通过技术、管理方面的创新来提高公共服务质量。（作者单位：宜昌高新投资开发有限公司）

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