我国新型城镇化发展内涵与政策建议

朱子项

[摘要]城市化被各领域的学者们视为社会经济发展的历史必然现象，长时间以来备受关注和争议。我国正走在对城镇化发展进行改革的关键时期，况且城镇化问题十分复杂。处于我国这样幅员辽阔、人口众多的环境下，建立新型城镇化发展模式十分困难。本文通过对比以往中西方提出的城镇化理论，论述新型城镇化建设存在的问题以及解决策略。

[关键词]城镇化；新型城镇化；存在问题；城乡二元结构

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.152

“城市化”（Urbanization）这一概念，早在1867年西班牙工程师赛罗达所著的《城市化基本理论》一书中被首次提出。诺贝尔经济学奖得主库兹涅茨对城市化过程的定义是：城市和乡村之间人口的分布方式发生了根本上的变化。

由于不同学科的研究角度，随着社会发展，对城市化的定义日趋综合化和层次化。更有学者站在广义和狭义的不同角度对城市化做新的定义。

我国在改革开放初期对“城市化”和“城镇化”这两个概念加以辨别。当时，“城市化”这一概念在我国很流行，但由于当时正处于偏爱小城镇和控制大城市的时代背景下，并且当时学术界对于“城市化”这一概念的理解存在偏差。他们把“城市化”的对象定义为大中城市，不包括小城镇。后来，为了避免对此概念的误解，于1982年召开的“中国城镇化道路问题学术讨论会”上，将“城市化”替换为“城镇化”，将二者在概念上画上等号。认为“城镇化”是：人类生产与生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。

近几年，我国城镇化水平稳步提升，城镇数量大量增长；城镇聚集程度增加，城镇聚集态势明显；城乡关系刚刚走上协同发展的道路，城乡体制改革逐步铺开；城镇化发展理念也发生显著变化。

但是，城镇化改革进程中所突显出的问题也愈加明显。具体表现在，城镇化发展进程与工业化发展进程不同步；城乡关系发展失衡，脱节，城市发展过于注重表面上的数量和规模，不注重城乡关系协同发展；大量人口涌人城市，但实质上表现在人口城镇化程度上，却增长缓慢；城乡两元制这一基本矛盾没有得到良好解决。

1 发展新型城镇化的内涵及要义

1.1 发展新型城镇化的内涵

党召开的第十八届全国代表大会，其中的中央经济工作会议，第一次将“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”这一概念纳入城镇化改革发展中。新型城镇化以城乡统筹、一体、互动、集约、宜居、和谐发展为第一要务的城镇化；大中型城市带动小城镇、新型农村社区共同和谐发展、互促共进的城镇化；不以农业、粮食、生态环境为代价，着眼于农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化的城镇化。

新型城镇化不仅仅在于城市人口比例增加和城市规模的扩张，而是大中型城市带动小城镇，使其在产业支撑、宜居环境、社会保障等方面真正实现由“乡”到“城”的转变，这样才能在真正意义上实现城乡一体、城乡统筹可持续发展，乃至将来实现“无差别发展”；新型城镇化就是由过去追求的片面的、单一的城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市文化、公共服务等内涵为中心，将城镇建设成高品质的“宜居之所”。

1.2 发展新型城镇化的要义

1.2.1 由片面单一城镇化向全面城镇化发展

空间城市化在改革开放30多年来并未产生相应的人口城市化。这个问题未得到解决的首要原因是户籍问题。这些年来无数农民工就是因为没有城市户口而被城市拒之门外。虽然，我国现在的城镇化率从预测来看为52.7%，然而将因为户籍问题而未能加入城市这个大家庭的人数排除在外的话，这个比率只有区区35%。因此，要实现新型城镇化，户籍问题首当其冲。

1.2.2 由扩张型城镇化向内涵型城镇化转变

在2000年至2010年这短短的十年内，我国的城市建设用地扩张了83%。单单从数字上看，我们很欣慰，这表明我国的城市扩张速度很快。但我们要意识到，城镇人口在同期只增长了不到45%，这说明土地城镇化速度和人口城镇化速度严重脱节。靠依赖土地财政政策盲目将城市向外扩张，滥用耕地、建设开发区的这种高投资、高增长模式受到了质疑。反思这十年，发展新型城镇化不能单纯扩大城市规模，而要以人为本，关注居住环境的改善，使人民真正成为城镇化改革的受益者。

1.2.3 由产业虚脱化向产城融合转变

目前，产业虚脱化暴露出的问题：产业支撑乏力，可持续发展能力受到质疑。解决此问题，要以城市为基础，为产业发展提供空间，为产业经济提供载体；反过来，产业又为城市发展提供保障。从而达到产城融合的和谐发展模式。因此，发展新型城镇化，必须充分利用经济结构调整来促使城市加速转型的有利时机，建立一条“产城融合、互动并进”的转型之路。

1.2.4 由固定城镇化模式向特色城镇化转变

我国的城镇化长期以来是以北京、上海、深圳等经济发展较快、城市规模较大的城市为模板，各个省市“依葫芦画瓢”来模仿。这样带来的问题是，从大型城市甚至是巨型城市带来的城镇化发展模式在当地出现“水土不服”的情况。既浪费了物质资源，又没有达到预期的结果。因此，发展新型城镇化，必须根据城镇当地的历史、资源禀赋及地域优势统筹规划，使固定城镇化向特色城镇化转变。

1.2 5 由无序竞争发展模式向城乡协同发展模式转变

长期以来，我国的城镇化发展处于竞争无序的状态。城市对自身缺乏正确认知、定位不准，导致盲目建设，浪费当地物质资源和资金。因此，新型城镇化建设需要城乡协同合作，错位发展，建立新型产业链接，减少无序竞争带来的混乱。

2 对我国新型城镇化发展的政策建议

新型城镇化和早先定义的城镇化的最大不同在于：第一，以人为核心；第二，注重农民利益保护；第三，和农业现代化保持匀速发展。

2.1 推进以人为核心的新型城镇化

我国的新型城镇化发展需要有序地将农村人口向城市转移；提高城市社会服务水平；有效进行户籍改革，实现真正意义上的以人为核心的新型城镇化。

对长期在城市里工作的农村户口人群，要向其提供在城镇中落户的机会；对其子女提供和城市子女一样的接受教育、升学的机会；对农民进行职业培训，使其早日适应更多样的工作岗位；提升对在城市工作人群的社会服务水平，使其也同样可以享受到新型城镇化发展带来的益处。

2.2 合理解决城市所特有的严重问题

由于城市治理水平局限，粗放的城镇化发展现状，导致在城市中，滥用毗邻农村用地，无序设立开发区，扩张城市规模，就业率低，交通拥挤，食品医疗安全问题严重生存环境日益恶化。这些都是我们每天要面对的客观存在的严重问题。

建立新型城镇化发展良好开端：首先，转变传统管理模式和理念，提高社会公共服务水平，尤其要将对进城工作人员的服务纳入自己服务的对象，将建设城市、经营城市变成管理城市和服务城市；其次，建立特色城镇发展模式，不能生搬硬套其他城市的成功经验。在着眼于自身资源禀赋，地势环境的情况后，合理借鉴成功经验，并节约资源，建立适合自身城市的城镇发展模式。

2.3 解决土地利用粗放的问题

我国传统的城镇化发展理念，导致城镇化水平低，土地城镇化高于人口城镇化。所以，需要在建立完整的土地利用体系的前提下，提高对土地的利用效率，保护农村用地，使城市和农村都有地可用，有地可耕。

城市要做好对老城区的改造，加强对小城镇的规划与管理，大力发展交通，进一步提高土地利用效率。探索怎样使农村户口的人群更快融入城市这个大环境中，提高城镇建设管理水平。

2.4 打破城乡二元结构

走新型城镇化道路的前提就是要打破城乡二元结构。首先，修正现有相关法律，及时落实农村生产要素的合理流动和平等交换；其次，重视农民工住房问题，并解决其子女的上学和社会保障问题；再次，普及有关养老的相关知识，将农村养老向城镇居民养老保险方向转移；最后，去除户籍制度造成的不平等眼光和待遇，实现城乡协同发展，破除二元结构。