养老金并轨及其存在问题的探究

孟玲玉 王欣兰

[摘要]养老金双轨制一直是两会以及网友热议的话题，也是养老者最关心的问题，实行了将近20年的中国养老金双轨制将要谢幕，这也是本年改革中较重要的一项。养老保险改革仍然面临不少难题。本文是根据养老金并轨这一方案，对涉及的问题进行分析研究，并谈出笔者的相关看法。

[关键词]养老金；双轨制；并轨；存在问题

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.100

目前，在我国执行的是养老金双轨制，党政机关单位、事业性单位的退休制度是财政部统一为其支付养老金，而我国的养老金主要是由城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险组合而成。在城镇职工基本养老保险中，职工个人缴纳其工资的8%纳入其个人账户，单位缴纳职工平均工资的20%，单位的费用负担比较重，将其纳入统筹账户，工资的8%将用于职工本人的养老，大约职工平均工资的20%将用于已经退休职工的养老金。事业单位以及党政机关、公务员养老金水平是企业的2倍左右。二者退休后的工资差距存在着权利和机会的不公平性，一直是社会议论的热点。近几年来，要废除双轨制的新闻越来越多，如不适当解决此问题，将限制人才的互通，给社会带来不稳定的影响。

不负众人所望，推进了7年的养老金“双轨制”这个民生问题终于有了实质性的突破。新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险、城镇职工基本养老保险和党政机关事业单位退休制度，本次热议的养老金“并轨”指的是后两者的合并。23日，国务院副总理马凯向全国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告时透露：党政机关、事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已获通过，这也将使党政机关事业单位养老保险制度发生重大变化，养老双轨制将宣告终结，即建立与城镇职工一致的养老保险制度。意味着今后党政机关、事业工作人员要缴纳个人工资的8%为未来养老存钱，各级财政以及学校、医院等需按月向养老基金缴纳20%用于已退休人员退休金的支付。中国大约700万公务员、3000万事业单位人员都将失去工资里的“8%”。

破除双轨制的改革会为社会激发更多的潜力与活力，实现对接，人才互通，是我们加进更好更快的发展的真正需要，更加能够实现我们的中国梦，养老并轨既是建立企业与党政机关单位、事业单位公平的社会保险制度的重要举措，同时也为公务员的工资制度改变创造了一定的条件。可以说，养老金并轨顺应了民意，有利于凝聚社会更好团结，因而其具有极为重要的意义。说到养老并轨，国务院副总理马凯有一个表述，要综合考虑人力资源供需、教育水平、人均预期寿命、基金收支等因素，研究制定渐进式延迟退休年龄政策，更好的改善职工基本养老保险制度。并轨还被一些学者专家解读为实现延迟退休的过渡。有关人士提及，2015年到2017年实现养老并轨，2018年开始延迟退休年龄。在激烈的讨论养老双轨制的同时，在叫好之余，还应该看到后续还有不少问题需要研究并解决。

1 改革成本谁来负担

据有关知名人士表示，经过大概的测算，关于养老金的改革成本可能大约是全国一年的财政收入。地方财力负担所有改革成本的话，显然是不现实的。像国有企业并入城镇职工养老保险一样，本次机关事业单位实现并轨，财政将为机关事业单位缴纳工资的20%的养老金，也是要负担相应的成本的；再者，有关职业年金的支付部分也是不小的金额数目。

“改革成本中仅补缴养老金账户这一项，就是一个数目可观的数字，全国大约3700万人补缴养老金，仅仅针对养老金改革成本补缴，就需要很多的钱，这样昂贵的养老金的改革成本，中央财政是承担着巨大压力的，更不必说并不富裕的地方财政的财力了。

2 并轨后公务员落差太大

目前公务员的养老金是十分可观的，而城镇职工只能拿到其一半的养老金。基层公务员群体最关注的就是养老标准是怎样的，如果完全实现并轨，按照企业标准养老，即与企业职工一样，每月拿的都是扣掉“五险一金”以后的工资，党政机关事业单位人员明显是难以适应的，心里是难以接受的。

“公务员养老金的替代率即为劳动者退休时的养老金与退休前工资收入之比。它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一，也是评价养老福利的重要指标。养老金替代率的具体数值，通常是以“某年度新退休人员的平均养老金”除以“同一年度在职职工的平均工资收入”来获得。

例如北京，2013年北京市职工的社会平均月工资为5793元，如果按缴费15年计算，每月的养老金1158.6元。而当年公务员、事业单位职工的平均月退休金为4000多元，约相当于退休前工资水平的80%。

但城镇职工的养老金替代率却一直下降。根据世界银行组织建议，要想保持退休前的生活水平，养老替代率应该不少于70%。国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%，我国社保养老金目标替代率为58.5%。据统计，中国城镇基本养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后只下不升，2011年仅为42.9%，低于国际最低标准。相比之下，事业单位人员和公务员的养老金替代率一直维持在80%多的较高水平。

3 如何避免新的“隐性双轨制”

大家都很担心职业年金的问题，如果政府党政机关用纳税人的钱给公务员提供职业年金，并且企业很少可能会给职工购买年金，这样的话，养老金并轨没有太大的意义了。当前党政机关事业单位和企业职工出现不公平的主要原因是党政机关事业单位的退休金中含有职业年金，而企业职工的退休金中则没有。

23日以来，不断出现对职业年金的议论和争论，本次养老金并轨改革提出的“五个同步”中“职业年金与基本养老保险制度同步建立”，用于弥补养老金并轨后养老金替代率下降的问题。以至于党政机关事业单位的待遇不会发生大的改变。养老金并轨会失去味道，满足不了民意。据估计，全国大约有2000万名职工拥有企业年金。如果两者不能在制度和理论做到平等，其改革属于换汤不换药。

4 “延迟退休”是否会出现不公平

据了解，人民群众很多人反对延迟退休，尤其是外资企业的工作人员，从事比较耗费体力的劳动力或者身体虚弱的劳动者希望早一点儿退出工作岗位，但是党政机关工作者反而支持，因为在岗可以继续保持权力和地位，对于他们来说，比起养老金，更希望多留工作岗位几年。同时，这样会给青年人就业带来压力，对普通劳动者而言，辛辛苦苦拼搏奉献了一辈子等到了退休，却又赶上延迟退休，显然他们是不愿意接受的。并未消除制度不公。

针对上述问题，笔者认为：养老并轨的改革基本思路已经非常明确，即一个统一、五个同步。一个统一是指党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”的不公和矛盾。五个同步，即党政机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。在基本养老保险制度上不设特区，统一在“一大锅”里运行。

在实际的并轨操作中还需要很多后续工作，应该妥善处理，不同工作年限的职工并轨分别适用怎样的制度，如何缴费，退休金如何发放，都要有具体标准和规则。资金来源也需要弄清，同时，如何考虑财政收入较薄弱的地方政府，如何不给予公务员太大的落差，若党政机关事业单位实行职业年金要考虑好与企业年金的对等，要明确养老金并轨的核心目标是公平。

短期内改革可能会损害部分人的经济利益，但长远来看全民受益。今年改革方案获得通过之后，还应该聚集各个部门协商一份改革具体的有效的操作方案，由于在一些特殊问题上存在异议，养老金并轨改革以何种方案出台仍然是未知数。

改革的具体目标，就是想加快制度的统一，真正实现机会权利的公平。尤其是改革党政机关事业单位的养老金，然而，这项改革涉及党政机关事业单位的自身利益，若出现太大的落差，制度改革落实中必会面临巨大阻力。因此，党政机关事业单位养老保险改革后，尽管待遇变化不大，但结构应更为合理，各方的权利义务更为对等。如果这一点没有得到保障，恐怕改革难以推进。应争取在明年推出党政机关事业单位养老保险改革方案。对这项改革，养老金并轨方案有利于缩小贫富差距，需要顶层决策，也需要社会参与。

养老金是养老者一直关心的问题，十八大以后由于反腐工作到位，党政机关单位的灰色收入明显减少，这时，作出养老金改革的决定，精准到位。当前的养老金保险制度改革得有不同缴纳阶段的区分。必须还应支持缴费工龄的规定。所以，已经领取养老金的和将在今后一段时期内领取养老金的不同缴费工龄的人，不可能马上并轨。再者，从养老金替代率来看，也不可能立即或在短期内并轨。大幅下降公务员、事业单位养老金替代率肯定不是好办法，同样短时间内立即提高企业退休职工的养老金替代率也不现实。逐步缩小二者差距才是现实的办法。综上所述，养老金并轨方案真正的实现并轨，还需要较长的过程。