生态文明背景下的我国循环经济法律体系完善

殷玉萍

[摘要]党的十八届四中全会提出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展，循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。”目前，我国循环经济法律体系还存在着一些不足。要在生态文明理念指导下完善纵向体系和横向体系，完善循环经济法律体系。

[关键词]生态文明；循环经济；法律体系；建设

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.16.076

党的十八届四中全会提出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展，循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。建立健全自然资源产权法律制度，促进生态文明建设。”法律体系是法律的有机统一整体。生态文明也是一个完整的体系，我国循环经济法律体系的构建具有重要指导意义。针对循环经济法律体系存在的不足，要从纵向和横向的不同视角来完善循环经济法律体系。

1 我国循环经济法律体系存在的问题

近些年来，我国初步建立了促进循环经济发展的相应的法律规范，促进了循环经济的发展。然而，我国的循环经济立法还处于初级阶段。

1.1 循环体系建构的理念与生态文明理念的距离

在建构循环经济的法律体系上，主要存在两个方面的问题。一是以行政管理手段为主要内容的立法理念。我国循环经济立法突出对循环经济某些领域的“行政管理”，而不是以法律、经济、技术手段为主，行政手段为辅。在立法上呈现明显的“行政管理”法倾向，不符合生态文明理念下对立法的整体性、系统性和促进性要求。二是以部门立法和利益分割为主要程序特征的立法理念。一些循环经济立法并不是从循环经济本身固有的经济规律和生态规律出发，而是从部门角度和利益出发，设计立法的结构和逻辑，各个部门都试图通过立法和政策制定来为本部门争取更多的管理权限，有利益的事情各个部门争着做，没有利益的事情各个部门则互相推诿。这一立法程序特征显然与生态文明的理念要求不相符合。

1.2 循环经济纵向体系存在的问题

从纵向来看，循环经济立法存在的问题主要表现在以下方面：一是相关配套立法缺乏。《循环经济促进法》作为基本法已经实施，但是发展循环经济仅仅靠这一部法律还不够。从法律体系构成来看，某些领域还是立法空白，无法可依。二是地方立法明显不足。我国各地区对循环经济发展的重视程度差异较大，循环经济发展水平也各不相同。与循环经济相关的地方性法规和规章在不同地区的数量、质量和层次也是参差不齐。很多地方性立法都不同程度地存在着立法用语不规范、不准确、容易产生歧义。从立法层次上看，一些地方立法形式为政府或部门规章，而由地方人大或人大常委会颁布的地方性法规为数较少，而地方政府又一般委托地方行政主管部门负责起草工作，由于在起草工作中没有行之有效的立法监督，受地方部门利益的影响，往往使这些规章烙下地方部门利益的痕迹。因此，地方有关循环经济的立法明显不足。

1.3 横向体系存在的问题

横向的循环经济法律体系除了《循环经济促进法》外，还包括环境保护、资源、能源、生产、流通、废物综合利用等领域的法律。这些法律与《循环经济促进法》之间的相互重合和不协调问题比较突出，某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突。《循环经济促进法》与循环经济法律体系中的其他法律法规的不协调体现在与生态环境保护领域立法的不协调；与资源开发利用保护领域立法的不协调；与清洁生产领域立法的不协调；与废物回收和循环利用方面立法的不协调。而不同部门出台的规章、政策或文件也存在一定的冲突，在一定程度上制约和阻碍了循环经济立法的协调性、统一性及有效实施，影响了循环经济的发展。

2 完善循环经济法律体系的主要措施

2.1 生态文明理念指导下纵向体系的完善

健全和完善循环经济法律体系，从纵向的效力等级看，要建立和健全由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、标准和规范性文件所组成的循环经济法律体系。

第一，建立和完善相关配套法规。由于我国的国情和立法特点所决定，无论是《清洁生产促进法》，还是《循环经济促进法》，均具有原则性特点，可操作性不强。因此，加强配套立法成为落实基本立法中规定的各项制度、措施的重要途径。在循环经济配套立法方面，要加强资源的节约使用和综合利用及环境保护的立法。要抓紧制定节约用水、节约用地、节约原材料、资源综合回收利用、节约能源等专门法规。第二，制定相关标准规范。标准规范是循环经济法律体系的重要组成部分。加快相关标准规范的制定，是完善循环经济法律体系的重要工作。通过标准规范的制定和实施，有助于保障资源节约、污染预防、废弃物减量化措施的贯彻实施。第三，加强地方立法。我国各地区发展水平很不平衡。法律公布后，各个地方根据法律的原则性规定制定相应的实施条例或者实施细则是非常必要的。加强地方立法，必须在国家立法的框架内，结合本地区的特色和实际情况，制定促进循环经济发展的地方性法规或政府规章。

2.2 生态文明理念指导下横向体系的完善

从横向领域看，循环经济法律体系需要完善几个方面的立法：其核心要求是循环利用和无害利用。该思路是以循环经济的物质流动规律为标准并符合循环经济发展的客观要求。完善循环经济立法体系，重点需要以生态文明理念为指导，以促进循环经济发展为指针，协调好相关立法与《循环经济促进法》的关系问题，适时修订相关立法，使各项立法相互协调配套，发挥整体合力。

第一，资源开发利用保护领域立法与《循环经济促进法》的协调。一是物权立法。《物权法》是有关资源权属和利用的基本法。应在《物权法》的总则、所有权、担保物权等部分增加体现“资源节约、回收利用”等循环经济理念的条款规定。二是水资源立法。主要是按照循环经济的“节约”和“循环”理念修改和设计《水法》的相关制度。三是土地资源立法。修改《土地管理法》、《农村土地承包经营法》等专门立法，完善征地制度，形成节约用地的约束机制，有效发挥土地规划的调控和引导作用。四是矿产资源立法。主要修订《矿产资源法》中的探矿权、采矿权有偿取得制度、矿产资源税和资源补偿费制度等内容。第二，能源立法与《循环经济促进法》的协调。抓紧制定能源基本法和石油天然气法，填补这些领域发展循环经济的立法空白。完善《可再生能源法》在核能、风能、太阳能、生物质能等领域的配套规定，强化法律的实施效果。第三，生产领域立法与《循环经济促进法》的协调。从我国发展循环经济的需求看，集中在生产环节上的《清洁生产促进法》的调整范围缺乏对消费领域的考虑；从立法模式上看，必须有约束力较强具有操作性的措施来推动循环经济的发展；从立法目的看，《清洁生产促进法》旨在污染预防，而循环经济不仅需要从活动输出端预防废物污染的产生，还要从输入端推动资源节约及其高效利用等。为保持《清洁生产促进法》的相对稳定，又为了支持循环经济的深化发展，在保持《清洁生产促进法》的基础上，必须对《循环经济促进法》进行调整。两者的关系就好比是总体和部分的关系。第四，流通消费领域立法与《循环经济促进法》的协调。为增强这些规定的可操作性，应当修订《消费者权益保护法》，在该法中增加对企业和消费者对强制回收消费品的强制回收责任的更具体的规定，增加对消费一次性消费品的控制和约束机制，引导公众选择环境友好型产品进行绿色消费；同时应当修订《政府采购法》，建立政府绿色采购制度，要求政府优先采购绿色产品并增加政府绿色采购的责任约束和配套措施。第五，废物回收和循环利用立法与《循环经济促进法》的协调。加强废物回收和循环利用的立法或修订。在立法领域，《粉煤灰综合利用管理办法》、《煤矸石综合利用管理办法》、《再生资源回收管理办法》、《报废汽车回收管理办法》等。在配套措施上，围绕多元化回收和再利用体系规范建设，建立相关的政策、标准、市场准入等机制，发挥社会力量，支持社会性中介组织的投入。对部门规章中一些已成熟的制度措施，从部门规章层次提升到行政法规层次，增加相关立法的权威性。第六，污染防治领域立法与《循环经济促进法》的协调。需要修订《环境保护法》。在新的历史形势下，这部“超期服役”的法律，亟待修改，确立其在环境资源保护领域的基本法地位；强化地方政府对环境质量负责的法律约束；围绕“发展循环经济，鼓励单位和个人在资源的开采、生产环节及在商品流通、消费过程中节约使用、高效使用、重复使用、清洁使用、综合利用等，减少对资源能源的消耗，减轻对环境的压力”，补充相关法律内容，从各类活动的废物污染输出端为发展循环经济提供有力的环境管理控制条件。在《水污染防治法》、《大气污染防治法》修订中应当分别规定政府、企业和个人在污水处理、回收利用方面的义务和责任。《固体废物污染环境防治法》应当突出对末端废物产生环节的环境监管要求，保证产出的废物得到合适的处置，不对环境产生污染；而《循环经济促进法》应当突出对废物的综合回收利用的法律调整。

以上对我国循环经济法律体系现状进行的分析，以生态文明理念为指导，从纵向和横向调整领域的角度，揭示了我国循环经济法律体系中与生态文明的要求相比存在的问题，并遵循生态文明理念的要求提出了相应的完善建议。随着生态文明理念的增强，循环经济的不断发展，循环经济法律体系也应当作出相应的调整和完善。这样，才能保障和促进循环经济以至循环型社会的发展。