浅析改革过程中政校关系的再造

葛巨众

【摘要】政府与高校的关系问题既是高等教育管理体制中的核心问题，也是影响大学发展的关键问题。当前，我国政府在高校管理中存在着权限范围内与权限范围外的角色错位、多重角色与分化角色的错位等问题。为促进政府——高校关系的良好发展，政府应进一步明确角色定位，由管理型向服务型转变、由“善政”向“善治”转变、由政府单边治理向政府、社会和公民共同参与的多边治理转变。

【关键词】政府;高校;关系;角色定位

在我国高校管理中，政府一直充当着重要的角色，履行了基本职责，起到了支持、引导和监督管理等积极作用。但是，政府角色在高校管理中也不可避免地存在着错位的问题，有会理陷入“管”与“不管”的两难境地。但是，这并不意味着政府放弃了对大学的管理责任，失去了管理权力，而是要在高等教育宏观管理方面找准定位、适应角色、抓住“切入点”，重新构建合理的政校关系。

一、“政府之手”对高校管理的影响

（一）行政权力介入对高校管理的积极意义

在特殊的历史时期和历史条件下，行政权力介入高校管理之中有一定的积极意义。一是有利于扶持高校发展。二是大学发展中“中国奇迹”的动因正是行政化。

（二）行政权力介入对高校管理的负面影响

随着社会、经济、政治、文化的飞速发展，政府行政权力的介入被解读为高校的“行政化”，不少专家学者建议高校需要“去行政化”，主要有以下几个理由：一是行政化导致了大学的同质化，难以培养出创新性人才;二是行政化的计划性人才培养模式和市场化的人才选择模式之间的偏差导致高校学生就业压力不断上涨;三是行政力量的过度干预深入到高校运转的每一个细节，行政化使得高等学校行政机构臃肿。四是行政化情况下，高校校长的遴选和任命权掌控在党政部门手中，容易产生外行领导内行的现象。五是在当前的行政力量主导科研项目设定和资金提供的科研体制下，高校科研被国家课题所绑架，没有完全自由的学术空间，也容易滋生科研腐败或学术腐败。

二、政府角色在高校管理中错位的主要表现

（一）权限范围内与权限范围外的角色错位

在市场经济条件下，政府、高校、社会对经济的发展承担着不同的分工，发挥着不同的作用，扮演者不同的角色，相互不可替代。而在高等教育管理的现实中，政府许多管理超出了其权限范围，涉足到了本应由高校自己管理的內部事务。由于管理幅度过大，政府的指令性计划并不能完全切合学校的实际和社会的需求，使学校发展受到各种不符合规律的规章制度的束缚。

（二）多重角色与分化角色的错位

长期以来，我国政府集高等学校的创立者、办学者、管理者等多重角色于一身，这样的政府角色所造成的直接后果就是政校不分、政府与高校的关系混乱。政府的多重角色也使得我国高校长期缺乏办学活力，学校被指令性计划统得过死，内部结构与机制趋于僵化，依赖性明显，自我调控的能力被严重地压抑了。因此，分化政府的角色是必要的。

（三）政府的主要角色和次要角色的错位

按照现在市场经济发展的要求，政府的主要角色应是侧重于宏观调控，抓高校的办学方向等大政方针。但实际上，政府对高校的规划、调控、监督角色过弱，而具体执行角色过重。政府角色的错位，造成政府精力分散，负担过重，不可避免地会出现忽略大局、决策失误、资源配置效率低下等问题，也阻碍了社会力量参与办学和高校管理的积极性，延缓了社会各种教育中介组织的发育和成长，也使得高校的资源分配难以按照市场规则进行正常配置和运作。

（四）主要手段与次要手段的错位

政府对高校管理的手段一般包括立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和行政手段等。几十年来，我国政府对高等教育的管理以上述各种手段中的行政手段为主，即使是拨款、规划、信息服务和政策指导等都带有强烈的行政色彩，造成高校缺乏活力与创新精神。因此，政府在对高校管理过程中必须分清主要手段与次要手段，以确保高校管理的正确健康发展。

三、政府角色在高校管理中正确定位的必然选择

党的十八大和十八届三中全会文件中均强调由“社会管理”转变为“社会治理”，已推及到高等教育管理领域，这意味着政府对高校的管理在角色和功能上将发生重大转变。政府角色在高校管理中正确定位的必然选择是：

（一）由管制型转变为服务型

随着经济体制的转型和社会治理理论的引入，必然要求转变政府对高校的传统行政管理模式，建立以服务为中心的政府治理机制。政府为高校服务，既包括制定有效的制度规则、建立和维护良好的市场秩序和为高校提供公平竞争的外部环境等间接服务形式，也包括政府为高校提供国内外教育信息，为高校学生提供信贷优惠等直接服务形式。

（二）由“善政”转变为“善治”

“善政”就是好的政府、好的统治，从国家和政府诞生之日起，善政就一直是公民对政府的期望和理想。20 世纪 90 年代以来关于“善治”理念的提出，正是遵循了政府管理改革的正确思路，“善治”要求政府对社会和所有高校信息公开，防止暗箱操作。政府教育主管部门和公务员应对自己的行为负责，对高校的管理必须依法进行。对高校提出的合理要求和困难要及时做出反应，不得无故拖延，甚至还要主动与高校联系，帮助高校解决困难。政府还应注重管理的效率，最大限度地降低成本。

（三）由政府单边治理转变为政府、社会和公民共同参与的多边治理

治理理论认为，政府的治理过程绝非政府单独行使权力的过程，政府、社会和公民之间存在着权力的依赖和互动，各参与者间会形成一个自主管理网络，共同分担政府的责任。政府在新形势下已无法成为唯一的治理者，它就必须与社会、公民联合起来共同实施对高校的多边治理。

（四）由行政手段为主转变为以法律手段为主

行政治校的优势是政府容易对高校的管理事务做出灵活的反应，其不足之处在于，行政手段常常凌驾于法律和制度之上，并可以根据政府管理的需要对制度和规定做出修改，从而产生政府主管部门法制观念淡薄，权大于法或以权代法等弊端。此外，行政治校的另一缺陷是由于缺少制度上的纠错机制，与行政手段相比，法律手段是较为成熟的经验，比行政手段更成熟，具有相对的稳定性和连续性。所以，以法律手段治理高校一般不太容易出错，尤其不会出大错，即使出了错也容易得到纠正;同时，教育法律的稳定性和连续性也为高校的健康发展提供了稳定的环境。

总之，政府对高校管理转变的核心就是政府不再垄断高等教育的管理权力，应与社会、高校、公民组织合理分权，政府只保留对宏观事项的决策权和控制权。

参考文献：

[1]巢乃鹤：《新形势下创新高校行政管理体制的思考》，《淮北师范大学学报（哲学社会科学版）》，2011年第03期

[2]欧阳光华：《董事、校长与教授—美国大学治理结构研究》，高等教育出版社2011年版

[3]谢晓芳：《从官府之治到学府之治—我国高校校内管理体制的问题和改革方向》，《江苏高教》，2011年第03期