社会保障基金投资管理问题研究

杜晓雨

摘要：社会保障基金关系民生，如何使其保值增值是政府关心的问题。本文介绍了国际上关于社会保障基金运营的典型模式，包括美国模式、智利模式和新加坡公积金模式。最后得出我们金融市场不够发达，监管力度不够，目前还没有实现社会保障基金市场化的配套措施。

关键词：社会保障；基金投资管理

一、引言

社会保障基金关系民生，是老百姓未来生活的保障金。近些年社保基金每年累计结余的总和不断增大，而其未来将面临两种风险，即支付风险和通货膨胀风险。

在2010进行的第六次人口普查中，数据同2000年相比，“ 65岁及以上人口的比重上升了1.91个百分点，而60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点。”①可以预见，未来我国将步入老龄化时代，这意味我国退休人员将增加，养老保险及医疗保险的支出将增长，社会保障基金面临的支付压力是不容置疑的。而且中国是世界上唯一一个60岁以上人口过亿的国家。此外 2011年CPI比2010年上涨5.4%，而银行一年期定期利率为3.5%，因此只要将钱存到银行就会贬值，社保基金面临的通货膨胀风险是不言而喻的。因此如何使社会保障基金至少获得超过CPI的收益率是我们关心的问题，而只有通过投资才能使其获得高收益率。

二、社會保障基金投资运营经验

1.美国模式

美国社会保障基金分为三个层次：一是美国联邦政府社会基金，二是美国州和地方政府保障基金，三是私有退休基金。美国联邦政府社会保障基金只能购买政府债券或由政府担保本息的财政债券。财政部为此专门发行一种特别债券，可以随时兑换。这种债券的利息是以美国所有未到期的、四年期以上的上市债券的平均利息计算。美国州和地方社会保障基金与联邦社会保障基金项目不同，它具有更加针对性的保障项目，大多按职业分为政府雇员退休制度，监狱官员养老金等。在投资领域方面联邦政府并未对其进行统一规定，政府主要负责监督协调工作。私有退休基金是由企业雇主发起的，分为DB型、DC型。后两种可以投资于国债以外的其他方向，包括银行存款、金融债券、股票、共同基金等。各种社会保障基金的不同支付需求使得美国社保基金运作多样化。我国的社保基金无论从支付需求或是管理者而言都与美国联邦政府社会保障基金是一个层次的。美国虽然是一个金融市场高度发达开放的国家，但是其对联邦政府社会保障基金的投资方向仍有严格要求，这与我国 “养老金入市”的概念是相反的。如果我国财政部也发行这种流动性强，利率高的债券就不会有养老金是否入市之争了。

2.智利模式

智利在上世纪80年代对社保制度进行彻底改革，开始了完全积累制的社保制度。即智利的社保账户已经完全私人化，由个人自主选择养老金管理公司，这样的市场化运作起到了一定激励作用。这与普通的商业养老保险类似，但是这并不意味着政府职能退化，相反政府监管重任越来越大，并且对此承担最后风险。现在业内存在这样的想法即我们也要像智利那样实现社保账户的私人化。鉴于此我们不能仅看到智利社保账户私人化这样的表象，我们必须详细研究伴随其实施的一系列措施。比如智利严格的风险评估制度为养老基金的投资提供参考；而国有企业私有化的改革丰富了金融市场，拓宽了养老金的投资渠道；对金融市场的严格监管为养老基金投资提供有力保障；指数化通货单位的使用使其避免通货膨胀风险。市场配置的效率无疑是最高的，社保基金投资最终投资于股票市场的趋势也是不可避免的，但是这都需要有相应的配套措施，中国社保基金入市任重而道远。

3.新加坡模式

上世纪50年代新加坡建立中央公积金制度，由政府专门设立的中央公积金局直接进行全面管理，既负责社保基金的日常支付又负责基金的保值增值，具体投资由新加坡政府投资公司负责。其具有强制储蓄性质，公积金的存款利率由政府设定，不低于2.5%。在投资品种方面也由公积金管理局决定，现在它们也能投资于基础设施方面。其资金来源是企业和个人各缴纳一部分存入个人账户，现在企业缴纳的比例在不断增加这就必然导致产品成本增加，一定程度上影响了新加坡的经济。公积金中的退休前取款基金和保险基金可以投资于股票市场，而成员结余部分只能购买政府证券。由此可见养老金入市并不像字面上简单，不论是美国还是新加坡他们都有明确规定一部分社保基金只能投资于国债，而其他的则可投资于股票市场。

可见国外模式既有智利社保基金投资市场化的做法，也有新加坡公积金制度。二者虽然实施的都是完全积累制，但在具体管理上也有区别。智利社会保障基金由私人基金管理公司管理，而新加坡公积金则由中央公积金局进行管理，并且规定了最低利率。所以当我国个人账户做实后，关于其管理问题值得思考。选择有二，其一是由处于政府控制下的全国社会保障基金会管理，优点是便于政府监督掌控；其二是由私人基金管理公司管理，这样有利于激励各管理公司实现投资收益最大化。

三、政策建议

无论是储备型社保基金，还是资本型社保基金，其本质是一样的，保值增值是它们的共同目标。针对我国社会保障基金资金来源不足，投资渠道过窄以及投资主体选择的问题，通过介绍国际上典型的社保基金运营模式，我们可得如下启示：

第一、从社保基金资金来源来看，可借鉴的有从GDP，某些出售资源收入或某些部门私有化的收入拨入。尽管这些目前并不适用，但这种将现在的资源同未来资金置换的思想是值得考虑的。

第二、从社保基金投资来看，虽然国际上有智利等国家已经完全将社保基金私人化，将其投资于股票市场，但就目前我国市场现状把资金投资于一个扭曲的市场后果不堪设想。社保基金投资于国际市场的趋势不可逆转，一则国际市场更加成熟，二则避免与民争利。

第三、从政府职能来看，政府应从基金的投资管理者转为监管者，这样可以引入竞争机制提高投资效率而且可以避免腐败行为。将社会保障基金投资交与市场并不意味着政府职能退化，相反政府将承担更大的监管责任。

第四、关于如何看待其他国家的经验，智利为了实现社保基金私人化进行了一系列改革，因此入市需要强有力的政策保障。美国和新加坡也只是有一部分社保基金可以入市。我们不能只看其他国家社保基金入市这样的表象，要结合国情。目前我国尚未做实个人账户无从谈起其投资问题。

因此，我们现在可以做的就是借鉴美国新加坡，将社保基金分为几个层次，一部分必须购买政府高价证券，其他的则试水国际市场。逐步实现社保投资的私人化，当然前提要扩大社保基金资金来源做实个人账户。（作者单位：北京第二外国语学院）

注解：

①摘自2010年第六次全国人口普查主要数据公报