公共政策分析研究现状及文献综述

郭丹　张博文

摘要：公共政策分析是对公共政策的主体为解决各种社会公共问题所选择的政策的本质、原因和效果的研究。我国理论界对公共政策的分析研究尚处于探索和发展阶段，许多学者从不同的学科视野和角度对当代中国公共政策的分析做了大量有益的理论研究和实践探索。随着经济和现代化建设的不断发展，人民内部已经相继出现了一些应该重视的矛盾，如果处理得不好很有可能会导致社会危机。公共政策的分析就是把各项政策相互联系，彼此协调，既要体现人民的意志，代表最广大人民的根本利益，也要遵循科学的、法定的程序和方法。本文就当代中国公共政策的分析研究进行综合论述。

关键词：公共政策；政策分析

随着社会发展和公共政策理论的日益现代化，公共政策分析成为一个热门研究领域，在实际的操作过程中，人们不只是把公共政策分析限制于方案的选择过程，它还与公共政策制定、执行等有紧密的联系，公共政策分析不仅为政策的制定提供了相关依据，而且这一概念本身包含了“理论基础—分析方法—政策目标—效果评估”这样一个过程。通过对这个过程的分析，人们可以很好地对公共政策作出全面评价和判断。通过中国知网查阅了相关文献，目前关于公共政策分析的文献近10篇，其中代表性期刊论文6篇、学术论文2篇、著作2篇。总体而言，上述文献是从以下几个方面论述公共政策分析。

一、关于公共政策分析的理论

（1）国外相关理论

拉斯韦尔作为公共政策科学的创始人，提出了“功能过程理论[1]”，这种理论的关键是把公共政策分析看成一种政治行动或政策行为，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行程序化或阶段性的研究。尽管公共政策分析的过程并不是一定要把每个功能包揽，但这一理论对公共政策分析中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和进行实际研究提供了较好的理论框架。美国政治学家戴维·伊斯顿对此作出了界定，他运用系统方法把政策过程阐释为持续不断的串联行为，形成系统的流，并认为“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。”[2]政治系统在压力的反应下，为了维护自身的生存和发展，必然会对社会做出权威性的价值分配。

（2）国内相关理论

我国学者陈庆云对公共政策分析的理论作了思考，他对戴维·伊斯顿的理论进行修正，认为“公共政策的本质不是对全社会的价值分配，而是利益分配”[3]。价值的理解在一定程度上过于宽泛，即可以从哲学角度定义，也可以从经济学角度解释，如果把“价值”改成“利益”，更能很好的从本质上把握公共政策的特征。而学者张国庆提倡“渐进主义政策理论”和“有限理性政策理论”，他认为过分强调理性主义公共政策分析，容易在制定和实施公共政策过程中出现许多误区和困境[4]。政策是要在一种渐进演变的过程中寻获，并通过政府来实现，在这个过程中人们难免会受到直觉、经验、价值判断等因素的影响，因此，必须要区分事实与价值，价值的偏好不能代替事实的发展，客观理性的政策方式不过是一种形式，而不真实的与实践相统一。

二、关于公共政策分析的方法

自改革开放以来，我国经济取得了巨大成功，不仅促进了社会全面进步，公共政策分析的方法也由摸索阶段向主动理性构建阶段转变。在参照了国外相关文献的基础上，哈尔滨工业大学的米加宁和王启新提出了一种面向对象的公共政策分析方法[5]，并从实践与理论的角度探讨了这种分析方法的局限性和优点。所谓面向对象的公共政策分析，是指面对将复杂的社会问题，怎样合理地平衡各種力量之间的矛盾，如何合理地分配各方面的利益，达到帕累托最优的一种分析问题的方法。山西师范大学的郭正红和迟梅花从唯物辩证法的角度提出运用矛盾分析方法[6]对公共政策进行分析，强调矛盾是在统一性和斗争性中共存的，斗争性基于同一性的前提下，两则是不能相互脱离而存在的，必须使它们有机的结合起来，从多角度、多层次理解和把握社会问题。除了上述两种比较常见的公共政策分析方法外，在实际的操作中，政策研究者通常会将不同的方法以不同的方式结合起来使用。

三、关于公共政策分析的政策目标

王学义关于公共政策目标中，提出了价值分析的科学化[7]问题，认为公共政策目标本身源于公共政策的科学化要求，即注重公共政策目标中的价值分析，把握价值分析的客观性与科学性，从而能够很好地促进政策目标确立的科学化。

追求公共政策的科学性、合理性是政府制定公共政策的重要目标之一，在许多政策制定的实践中发现，坚持科学与价值相结合的原则，把公众利益和社会发展作为政策目标，是一切公共政策制定的根本出发点和落脚点。公共政策被称为“公共”的原因来源于公共政策目标的公共性，但是在实施的过程中很多没有考虑到民众的利益，就违背了政策的目标，达不到预期的效果。

四、关于公共政策分析的执行

公共政策的执行在一定程度上有偏差，提高公共政策执行的效率是公共政策执行学者致力研究的重要课题，引起公共政策执行偏差的主要原因源于政策执行的主体。高建华在研究影响公共政策有效执行主体因素中认为“公共政策偏差的主要源于公共政策执行主体逐利的结果”。[8]想要消除影响公共政策执行主体的因素，需要培育“公共”的精神，加强行政伦理建设，适当对公共政策执行主体采取利益刺激，以防在执行公共政策过程中的走样和变形。而周国雄认为提升公共政策的执行能力不仅受行为主体的影响，还受制度、社会的价值观和道德理论等非正式制度的影响。[9]他更具体的分析了影响公共政策执行力的因素，从一定程度上来说，提高了对公共政策执行的认知水平和认同感，有利于推动公共政策执行力水平的发展。

五、关于公共政策分析的效果评估

公共政策分析的效果评估是公共政策过程的一个重要环节，是评价和判断一系列政策实施的标准，公共政策是否有好的效果，主要受评价主体的衡量，而政府与公众是不同的政策评估主体，大多时候公众无法知道政府政策评价所依据的标准，而政府专业化的政策评估机构对于公众来说理解上存在一定程度的困难。王旭东通过对当前中国政策评价体系和评价状况的研究，分析了公众与政府两者的评价标准。他强调利益问题是影响社会和谐与否的根本问题，只有构建科学有效的利益制度体系，引导公众通过多种渠道合法地、理性地表达利益诉求，才能化解两者的矛盾，从而减少利益冲突所带来的负面效应。[10]

在我国，由于公共政策的发展还比较短暂，对政策的分析还处与初级阶段，还需要社会各界和相关的学术研究者在实践中不断的探索，促进和加强我国关于公共政策分析的研究。（作者单位：贵州财经大学中国西部现代化发展研究中心）

参考文献：

[1]何志武.大众媒介参与公共政策过程的机制研究—以武汉市取缔“麻木”（三轮车）的政策过程为例[D].华中科技大学，2007.

[2]David Easton.Political System[M].New York：Knopf，1953.

[3]陈庆云.关于公共政策分析理论的思考[J].北京大学学报，1995（6）.

[4]张国庆.公共政策分析[M].复旦大学出版，2004.

[5]米加宁、王启新.面向对象的公共政策分析方法[J].公共管理学报，2009（1）.

[6]郭正红、迟梅花.矛盾分析法是公共政策分析的基本方法[J].广西师范学院学报，2009（3）.

[7]王学义.公共政策目标确定中价值分析的科学化问题[J].四川行政学院学报，2002（6）.

[8]高建华.影响公共政策有效执行主体因素分析[J].河北学刊，2007（6）.

[9]周国雄.提升公共政策执行力的制度分析[J].中共福建省委党校学报，2007（8）.

[10]王旭东.公共政策评价标准比较研究—基于公众与政府的视角[D].广东：广东海洋大学，2013.