破解非诉行政执行困境

2015-05-30 04:59郭红蕾
2015年25期
关键词:行政诉讼

郭红蕾

摘要:目前,非诉行政执行作为行政诉讼制度不可或缺的一部分,其案件数量居高不下已成为不容否认的事实,但却未能引起学者的足够注意,不得不说是行政诉讼研究的遗憾。本文将从非诉行政执行问题的提出入手,介绍其基础理论和演变过程,并通过对非诉行政执行所面临困境的分析,尝试提出破解之策,以期能对我国行政行为的合法化和合理化有所裨益。

关键词:行政诉讼;非诉行政执行;难题与对策

一、问题的提出

近年来,尤其是在《行政诉讼法》修改以后,众多行政法学者在充分肯定和赞扬行政诉讼法的同时,也指出我国行政诉讼制度的实施现状并不乐观。比如马怀德教授对行政诉讼目的、行政诉讼受案范围、行政诉讼类型等问题的探讨①,杨伟东教授对行政审判体制以及原被告资格问题的分析②,以及刘莘教授对行政诉讼执行难问题的解读③等。学者们探讨和研究的问题诚然是《行政诉讼法》亟需解决的问题,但多数学者却对非诉行政执行问题相对忽视。实际上,行政移送法院执行案件数量早已远远超过行政诉讼立案数量。据不完全统计,自1989年至2004年15年间全国各级法院共受理一审行政案件913091件,而审查非诉行政执行案件多达3056927件,平均每万人24.2件,是受理一审行政案件的3.4倍④。不仅如此,涉及行政强制执行的法律法规,其中涉及非法行政执行的法律法规约占70%;行政机关执行的约占23%;行政机关和法院选择执行的约占3%;只有处罚规定而未明确由谁执行的约占4%⑤。由此可见非诉行政执行在我国具有十分重要的地位。

面对这一现实情况,不仅导致强制执行案件过多,法院不堪重负,更严重的是给社会留下一种法院是政府的执行部门的印象,降低了法院的社会地位和司法形象,这明显不符合行政诉讼法的立法目的。针对这种问题,本文将简要介绍非诉行政执行的基础理论及其在我国的演变历程,然后重点分析非诉行政执行案件所面临的困境,并提出有针对性的消解建议。

二、非诉行政执行概述

(一)非诉行政执行的基础理论

非诉行政执行并未在我国法律明确规定,从诸多行政法教材或者论著中可以看出非法行政诉讼之所以被称为“非诉”,是因为此类行政案件是并未进入诉讼程序而直接进入执行程序。非诉行政执行又有广义和狭义两种理解,广义上的非诉行政执行应当包括所有未经行政诉讼程序的行政执行,即行政机关自行强制执行、行政机关申请法院强制执行和权利人申请执行等三种形式;狭义的非诉行政执行仅指后两种形式,是指法院在行政机关或权利人的申请下,对未经过诉讼审查的具体行政行为的执行⑥。这也是较为普遍的一种理解。

结合非诉行政执行的概念,可以看出非诉行政执行主要有以下特点:1、执行的主体是法院,但法院必须是在行政机关或者权利人的申请下进行;2、执行依据是未经行政诉讼审查的具体行政行为;3、在执行前要以不存在重大违法情形为标准对具体行政行为进行审查。

(二)我国非诉行政执行的演变

非诉行政执行制度在我国发展演变有着清晰的脉络,可分为四个阶段。第一阶段是1989年——1991年,没有明确规定法院对具体行政行为的审查方式。第二阶段是1991年——1995年,1991年最高院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》第88条规定:“对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的,由执行庭负责审查和执行。”第三阶段是1996年——1999年,1996年最高院《关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》要求“行政机关申请人民法院强制执行的案件,由行政庭负责审查……需要强制执行的,由行政审判庭移送执行庭。”第四阶段是2000年至今,2000年最高院《若干解释》93条规定:“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”⑦目前,对于非诉行政执行的立法而言,我国缺乏一部单一的法律进行单独规定,主要见于行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法等法律及司法解释,这需要在以后的发展过程中逐步明确并加以单独规定,以保障非诉行政执行制度的有效贯彻和实施。

三、非诉行政执行所面临的困境及破解

(一)明确行政与司法关系定位,严格法院司法审查程序

行政权与司法权关系的定位问题,是国家权力配置的重大问题,目前以司法权监督行政权是各国的普遍做法。但英美法系与大陆法系又有所不同,以英国和美国为代表的英美法系中,司法权在非诉行政强制执行权中占主导地位,行政机关原则上只能向法院提起民事诉讼,如果相对方不执行,则法院以藐视法庭罪处以罚金或者拘禁。⑧而在以德国和奥地利为代表的大陆法系中,行政权占据主要地位,行政机关无需法院作出裁判即可依据执行根据进行执行。如果没有法律授权,才需要向法院提出申请。⑨不过虽然处理方式不同,但两种模式在相应国家取得不错的效果。至于我国,前面已有所论述,虽承认非诉行政执行的双重属性,但法院往往沦为政府的执行部门,法院对具体行政行为的审查流于形式。因此笔者认为,无论是非诉行政执行程序还是行政诉讼程序,都应当明确行政权与司法权的关系定位,强调法院对具体行政行为的审查都应当落到实处,明确审查标准,实现司法权对于行政权的监控,以平衡行政法律关系双方的地位和权利。

对于此困境之消解,笔者认为可以采取两方面的措施:一方面调整行政诉讼的立法目的,明确法院对行政机关的监督任务,使得行政权与司法权各司其职,相互钳制;另一方面,明确法院在非诉行政执行过程中对具体行政行为的审查标准和程序,以重大违法为标准进行审查,将审查落到实处。

(二)区分不同情况,制定切实可行的审查标准

目前行政诉讼制度中存在两种不同的审查标准,一种是行政诉讼程序中的审查,采取“主要证据不足;适用法律、法规错误;违反法定程序;超越职权;滥用职权;行政处罚显失公正”;另一种是非诉行政程序中的审查,即“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的”。可以看出,诉讼程序中的标准比非诉行政执行中的审查标准要严格⑩。笔者认为这种规定是合理的,因为两个程序的启动主体不同,行政诉讼中行政机关处于强势地位,为保障行政相对人的合法权益,理应作出严格的审查标准。但非诉行政执行中,法律赋予了行政相对人通过法律保护自身权益的机会,行政相对人具有主动性,如果行政相对人怠于行使其权利,理应为自己的行为承担不利后果,“法律不保护躺在权利上睡觉的人”即是此意,所以无需对具体行政行为进行十分严格的审查。

不过笔者认为,现行非诉行政执行的审查标准仍然存在过于模糊和不够细化的缺陷,使得行政程序中对非诉行政行为的审查徒有其表。为消解此种困境,笔者认为,应当总结实务中的经验,以列举的方式将“重大违法”的情形进一步细化,增强标准的可操作性。同时通过对比分析,制定符合适用语境的审查标准,并挖掘背后的法理支撑,契合现实的立法现状和司法实践,为日后行政诉讼程序中审查标准的扩展提供一些可能的帮助。

四、结语

部分作为整体的组成部分,具有天然的制度性联系,部分之于整体的意义就如同整体之于部分的意义一样不可忽视,非诉行政执行制度作为行政诉讼不可或缺的一部分,其面临的困境也是行政诉讼所面临的困境。本文在非诉行政执行基础理论支撑的前提下,通过对非诉行政执行所面临困境的分析,尝试提出消解对策,但由于文章篇幅和笔者水平所限,笔者作为一种尝试,试图向社会呈现这种认识:行政诉讼法作为一个有机组合的整体,各个部分相互支撑才能发挥出最大效用,不应对任何一个部分或者机制做有意或者无意的忽视,这样才能使我国行政诉讼和行政执法行为得到大众的认可,才有助于政府形象真正的改善和提升。(作者单位:北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局黑庄户执法队)

注解:

①马怀德,《<行政诉讼法>存在的问题及修改建议》,《法学论坛》2010年第5期。

②杨伟东,《行政诉讼法修改的基本动向及其问题》,《国家检察官学院学报》2007年4月。

③刘莘,《论行政诉讼困境的突破》,《南京大学学报》2000年第3期。

④黄学贤,《非诉行政执行制度若干问题探讨》,《行政法学研究》2014年第4期。

⑤马怀德主编,《行政诉讼原理》,法律出版社2003年版,第470页。

⑥武耀锋,《非诉行政强制执行程序研究》,山西大学硕士论文。

⑦张婧飞,《行政强制权正当性的法哲学追问》,法律出版社2009年版,第201页。

⑧陈红,《美国行政执行法律制度》,《现代法学》2002年12月。

⑨林东晓,《论非诉讼行政执行体制的改革——法院合法性审查的发展及其走向》,《西部法学评论》,2011年第3期。

⑩滕莹,《检视与重塑:构建行政执行诉讼的探索——以非诉行政执行制度的现实困境为视角》,《法制与经济》2015年第1期。

参考文献:

[1]马怀德,《<行政诉讼法>存在的问题及修改建议》,《法学论坛》2010年第5期。

[2]杨伟东,《行政诉讼法修改的基本动向及其问题》,《国家检察官学院学报》2007年4月。

[3]刘莘,《论行政诉讼困境的突破》,《南京大学学报》2000年第3期。

[4]马怀德主编,《行政诉讼原理》,法律出版社2003年版。

[5]张婧飞,《行政强制权正当性的法哲学追问》,法律出版社2009年版。

[6]陈红,《美国行政执行法律制度》,《现代法学》2002年12月。

[7]黄学贤,《非诉行政执行制度若干问题探讨》,《行政法学研究》2014年第4期。

[8]武耀锋,《非诉行政强制执行程序研究》,山西大学硕士论文

[9]林东晓,《论非诉讼行政执行体制的改革——法院合法性审查的发展及其走向》,《西部法学评论》,2011年第3期。

[10]滕莹,《检视与重塑:构建行政执行诉讼的探索——以非诉行政执行制度的现实困境为视角》,《法制与经济》2015年第1期。

猜你喜欢
行政诉讼
论我国行政规范性文件司法审查制度的构建
人民法院跨区域管辖案件的若干问题思考
浅谈我国行政诉讼管辖制度
论新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》对行政诉讼实务的影响及其对策
我国行政诉讼和解制度研究
行政诉讼法律关系若干问题之研究
论行政诉讼制度的完善
平衡理念下行政诉讼检察监督新机制构建
行政诉讼在社会管理创新中的角色思考
新行政诉讼法下行政合同诉讼若干问题探析