廉政建设背景下公务员福利货币化研究

作者简介：冯瑶（1991-），女，汉族，山西河津，研究生，首都师范大学，公共经济与公共政策。

摘要：随着十八大以来反腐工作与廉政建设的深入，公务员福利问题呈现出了新的特征。公务员福利作为公务员薪酬的重要组成部分，不仅关系到公务员的切身利益，同时关系到公务员队伍的建设和国家行政机构的运行。本文主要从现阶段公务员福利问题呈现的新特征着手，探讨公务员福利货币化的可行性条件，并提出对福利货币化的几点设想。

关键词：廉政建设；公务员；福利货币化

十八大以来，党风廉政建设与反腐工作成为现阶段党和国家的重要工作之一。公务员作为核心主体，面临多重考验，特别是传统概念中的“灰色收入”与“隐形福利”的内容。公务员福利制度应该何去何从，成为当前廉政建设背景下亟待解决的重要议题.

一、现阶段公务员福利货币化问题的提出

所谓公务员福利货币化，即指政府给公务员的福利以货币形式支付的比例不断提高，是公务员的福利待遇从实物形态逐渐转变为货币形态的过程。①张力、冯奎（2011）以“经济人”假设为前提来研究公务员激励机制，进一步论证公务员福利货币化改革的必要性。高其勋、王燕兵（2006）在对比美国、日本、新加坡等国的福利制度后，认为对中国而言公务员福利货币化是较好的选择。前人的研究主要基于中国物化福利过高的背景下。而面对国家反腐工作和廉政建设的新形势，我国公务员福利问题的研究也进入了新的阶段。

伴随着廉政建设的深入，公务员的福利状况呈现出了新的特征，福利制度的建设和完善迫在眉睫。公务员的福利问题除了之前存在的发放标准不统一，支出水平增长幅度过快，预算外支出膨胀等问题，又呈现出了新的特征。主要体现在以下三个方面。

1.片面看待公务员福利问题。公务员薪酬制度包括工资制度、津贴制度和福利制度。②廉政建设不是取消公务员福利，作为薪酬体系中的重要组成部分，应当规范福利制度，细化福利内容。绝对化的取消公务员福利对公务员队伍的建设会产生较大的消极影响。廉政建设要求禁止“福利”名义下的权力寻租现象，但容易造成片面“一刀切”的情况。

2.物化福利削减，公务员实际收入降低。我国公务员的工资制度长期以来呈现出“低工资、多补贴、泛福利”的特征。福利制度作为其中一个重要内容，占薪酬总额比重较高。中央提出八项规定以来，福利的削减造成了公务员收入减少，工作积极性降低，工作吸引力减少。

3.合理福利与不合理福利区分界限不明确。2012年12月，继八项规定之后，中纪委等部门又出台了《关于坚决刹住中秋国庆“两节”期间用公款送月饼送节礼等不正之风的通知》《严禁元旦春节期间公款购买赠送烟花爆竹等年货节礼》等文件，进一步明确了党风建设和廉政建设的要求。但部分单位出现了“一刀切”现象，没有区分合理福利和不合理福利，产生了不良影响。

二、我国公务员福利货币化可行性条件与发展的阻碍因素

基于现阶段的国情和我国以来福利制度的现实状况，公务员福利货币化既具备可行性条件，同时是又存在一定的阻碍因素。以下，主要从这两个方面进行分析。

（一）福利货币化的可行性条件

从实施环境来看，在党和国家强力反腐与廉政建设的大背景下，传统的公务员福利习惯正在改变，公务员福利货币化的阻碍正在降低。同时，现阶段公务员的福利问题受到社会各方的广泛关注，货币化作为福利制度改革的重要方向之一，认可度较高，社会阻力相对较小。

从基础法律来看，从1993年的《国家公务员暂行管理条例》到2006年《中华人民共和国公务员法》的正式实行，结束了国家长期缺乏公务员法的状况，为包括公务员福利制度在内的公务员队伍的各项发展完善提供了法律支撑。

从公务员自身需求来看，过去高物性收入的时期已经过去，福利货币化作为既符合国家反腐倡廉，建立阳光政府的要求，同时又增加公务员的可支配收入，对于公务员自身具备较大的激励作用。

从历史沿革上来看，改革开放以来，中国公务员的福利发生了两次重大的变化。1985年7月，国务院实行全国第二次工资制度改革，国家机关、事业单位开始实行以职务工资为主的结构工资制，公务员开始享受住房、医疗、教育等实物或者的福利待遇。中国公务员的福利待遇在这一阶段基本确定。1993年8月，国家开始推行《国家公务员暂行条例》，根据社会主义市场经济体制的发展要求，建立了新的工资制度。通过一部分福利补贴纳入工资，调整了公务员工资结构比例。但并没有从根本上实现工资福利的透明。

（二）福利货币化发展的阻碍因素

1、缺乏明确的法律规范。我国自2006年1月开始实施《公务员法》，较1993年起实施的《国家公务员暂行条例》具有极大的进步意义，从法律层面对于国家的公职人员有了较为明确的规范和保障，对于继续完善公务员制度，深化政府机构改革，发挥重要作用。但是，在法律中对于公务员福利的规定并不完备，福利货币化的实现，需要对于福利更为明确细化的法律支持。

2、福利项目不明确。2006年7月《公务员工资制度改革方案》规定，基本工资、津贴、补贴和奖金是公务员工资的组成要素。由于财政制约等多种因素，我国一直未出台津贴补贴相关的法律法规，于是造成了各地政府自行设置福利内容，名目繁多，内容混杂。福利货币化的发展，需要将部分福利以货币的形式发放，就要求明确福利项目的内容，细化福利核算。

3、缺乏实施基础与配套制度。现阶段的公务员福利水平受到各个单位的经济水平等限制，呈现出水平不一的现象。按照统一的标准推行货币化，存在标准上的差异。同时，福利的货币化涉及到国家财政预算等制度制约，现阶段尚未建立与之配套的相关制度。

三、关于公务员福利货币化的对策建议

“千里之堤，毁于蚁穴”。公务员队伍的建设对于国家行政机关的运行以及国家政治经济的健康发展都发挥着重要作用。一方面要求通过规制的方式，保证队伍的廉洁之风；另一方面，需要通过激励手段提高队伍的工作热情与工作效率。在这样的背景下，公务员福利货币化成为我国福利制度改革的重要选择。除了加强公务员内部和社会范围的宣传工作，与国家人事制度、工资制度改革配套进行外，对于公务员福利货币化的推进发展，主要提出以下四点建议：

（一）完善相关法律法规，建立福利货币化的立法保障。

虽然在2006年《中华人民共和国公务员法》正式实施，但对于公务员福利问题缺乏单项法规和配套实施细则，属于概述性规定，在实施过程中难以做到有据可循。在现有法律的基础上，进一步拓宽法律规范的内容，细化公务员福利的具体项目。由于我国地域广阔，各地区经济发展水平不一，地方政府在福利问题上存在差异。需要统一的规范出台，为福利的货币化确立法律保障。一方面保障公务员的合法权益，另一方面从立法角度明确福利改革的思路和方案。特别是货币化的问题，涉及人事财政的方方面面，只有建立在法律保障的基础上，才能深入改革推行。

（二）加强福利货币化标准的评估，提高福利项目的具体化程度

以科学的手段加强福利标准的评估，建立适应全国性的福利货币化的评估标准体系，对津贴、补贴实行规范化标准化管理，避免不合理收入的产生。同时参照国际经验，将津贴补贴控制在公务员总体收入的一定比例范围内，细化津贴补贴内容，建立与工作职责任务相协调的制度。通过提高福利项目的具体化程度，制定福利货币化标准，才能真正做到将传统意义上的物化福利货币化。

（三）加强预算外收支管理，建立福利预算约束机制

约束行政管理支出，合理财政预算支出结构，为公务员福利货币化提供推行的前提。公务员福利货币化是规范管理的重要途径。从财政收支两条线索出发，一方面，加强预算外收入的管理，加强需要将单位的预算外福利收入尽可能纳入预算内管理，

特殊部分应当纳入财政部门内部管理，改变之前预算外资金管理混乱的状况。另一方面，加强部门预算外资金使用状况的监管，完善账户管理体系，避免单位“小金库”等现象的出现。

提高预算透明度，建立福利预算约束机制，是福利货币化以及福利改革的重要条件。

（四）福利制度专业化管理，实现有序货币化

福利制度改革在我国尚处于初步发展的阶段，管理不专业，各自为政的现象较为普遍。公务员福利的货币化需要专业化的福利管理。首先，应该建立和完善专门的福利管理机构，履行日常公共服务管理的职能，分级管理，权责明晰，从而保证福利制度的正确实施和福利改革的顺利进行。其次，福利货币化不是简单货币化过程，福利的过度货币化可能会产生使一些不合法收入合法化的问题。同时，福利货币化受到福利具体项目的制约。这就要求福利制度的专业化的管理，在系统化设计和借鉴国外经验的基础上，有序进行。

四、结语

十八大以来，在国家廉政建设的新形势下，公务员福利问题成为社会关注的焦点问题。由福利问题演化出的腐败寻租案件时有发生。如何规范和完善公务员福利制度，又避免造成福利“一刀切”的状况，成为当前公务员福利改革的重要议题之一。公务员福利货币化，既符合当前福利制度改革初期的具体要求，同时也有利于建立阳光政府，降低隐形行政开支，节约行政成本，提高行政管理支出的效率。

公务员福利货币化是福利由隐形向显性转变的重要途径之一，我国尚缺乏此类经验。我们应当在充分借鉴国外经验的基础上，深化福利货币化研究，立足于我国的具体国情，建立符合我国的福利货币化发展路径。将福利货币化的发展放到公务员福利制度的完善发展进程中去，进而推动廉政建设的科学化发展。（作者单位：首都师范大学）

注解：

①李珊.我国公务员福利制度研究综述[J].中共乐山市委党校学报，2012（3）.

②黄达强.各国公务员制度比较研究[M]..北京：中国人民大学出版社，376.

参考文献：

[1]李珊.我国公务员福利制度研究综述[J].中共乐山市委党校学报，2012（3）.

[2]张力，冯奎.我国公务员的福利制度货币化改革趋势初探[J].生产力研究，2007.

[3]高其勋，王燕兵.公务员的福利问题及其货币化改革[z].科学决策，2006.

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