新型城镇化背景下农村劳动力转移路径探析

施杨　周莉敏　蒋嫚芹　张国平

摘要：文章围绕推进城镇化进程、缩小城乡居民收入差距、确保人口合理流动的总体要求，指出加快江苏农村劳动力转移的现实意义，分析现阶段农村劳动力转移的主要现状。按照新型城镇化的总体要求，提出江苏省引导农村劳动力有序外出就业、鼓励农村劳动力就地就近就业、扶持农村劳动力返乡创业的主要路径。

关键词：新型城镇化；农村劳动力转移；江苏

一、研究背景与问题的提出

2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确要求，以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化。《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》也明确将有序推进农业转移人口市民化是推进新型城镇化和城乡发展一体化的首要任务。按照新型城镇化的总体要求，将农村劳动力转移纳入城镇化建设的总体部署，加快农村劳动力转移的合理有序流动，是地方政府农村人力资源开发的重要任务之一。

二、加快江苏农村劳动力转移的现实意义

（一）推进城镇化进程的客观要求

改革开放以来，江苏省城镇化快速发展，城镇化率从1978年的13.7%提高到2013年的64.1%，城镇化已成为区域发展的重要标志和动力。但是，仍有相当数量的农村劳动力滞留在农村，不仅影响了农村本身的发展，很大程度上也限制了城镇化建设。加快出台统筹城乡协调发展的各项举措，落实积极的就业政策、劳动力市场政策、社会保障政策，有利于有序推进农村剩余劳动力向周边城镇以及各大城市转移。

（二）缩小城乡居民收入差距的客观要求

根据江苏统计局的有关数据统计，2014年末江苏城镇居民人均可支配收入34346元，农民人均纯收入14958元，城乡收入比为2.30：1，是全国差距最小省份之一。相对于城镇居民而言农民收入增长速度依然缓慢。目前，农民收入主要来源于向非农产业转移带来的工资性收入。受地方就业政策、就业要求以及自身素质等因素限制，农民收入尤其是工资性收入仍然维持在较低水平。借助城镇化发展创造更多的就业机会，加快提高农村劳动力工资性收入，为农民持续增收创造条件。

（三）确保人口合理流动的客观要求

随着耕地面积的递减以及农业生产力的不断提高，江苏省人多地少的矛盾更加突出，导致农村剩余劳动力不断产生。农业从业人口从2010年的1060.3万人下降到2014年的918.84万人。大量农村剩余劳动力涌向城市就业，在解决城市用工需求的同时客观上也造成城市压力陡增。与此同时受制于户籍制度等因素制约，农村劳动力无法享受到与城市居民相同的基本公共服务，导致工作稳定性较差，“逆城市化”趋势逐步显现。这种外出就业与返乡回流现象的交织出现，导致人口流动的无序化和复杂化，不利于社会劳动力的合理配置与充分利用。

三、现阶段江苏农村劳动力转移现状分析

（一）农村劳动力转移率保持较高水平，但转移基数仍然很高

近年来，伴随着城乡二元经济结构的逐步调整，江苏逐步出现农村劳动力向非农产业转移以及向城市（镇）转移的两种现象，并呈现加速转移的趋势。截止2013年，江苏省累计转移农村劳动力1843.9万人，农村劳动力转移率为69.6%。受经济发展水平、工资待遇、产业结构等多重因素影响，经济欠发达的苏北、苏中地区农村劳动力转移速度明显较快。大批农村劳动力向城市（镇）转移，满足了流入地城市对低层次劳动力的需求，降低了城市发展的人力资源成本。

尽管如此，江苏省农村劳动力转移仍然面临基数较大、转移困难的问题。根据江苏省有关部门测算，目前全省2633万农村劳动力中，除去已转移的人数和农业生产所需的600万劳动力外，尚有约200万农村劳动力需要转移。与此同时，全省每年还有约60万新成长农村劳动力需要就业。受经济增速下降、产业转移进程加快以及企业用工需求不足等因素影响，农村劳动力转移速度开始呈现下降趋势。2011年以来，全省新增转移农村劳动力总量维持在25万人左右，农村劳动力待转移存量尚未得到完全解决。

（二）农村劳动力就地转移比重逐步提高，但吸纳能力仍然偏弱

受工业化程度和经济发展水平等因素影响，江苏省农村劳动力转移方式地区差异较为明显。经济发达的苏南地区已达到城乡一体化的较高水平，农村劳动力基本实现就地转移。经济欠发达的苏中和苏北地区表现为就地转移和异地转移两种方式。

从长期趋势来看，随着后发地区的经济发展，农村劳动力就地转移逐渐成为一种常态。截止2013年，江苏省农村转移劳动力中就地转移959.86万人、劳务输出884.03万人，分别占农村已转移劳动力的52.1%和47.9%，反映劳动力转移就业选择逐步理性。但是不可否认的是，苏中、苏北等经济欠发达地区工业化发展程度仍然较低，地方产业支撑能力、社会配套服务能力建设较为滞后，吸纳农村劳动力转移的能力仍显不足，客观上导致农村劳动力就业渠道单一，尚不能在更大范围满足农村劳动力就地转移的需求。

（三）农村劳动力转移能力有所加强，但就业难度仍然较大

近年来，江苏省先后出台《关于进一步做好农民工培训工作的实施意见》等一系列文件，加大对农村劳动力的教育培训力度，省级财政每年安排1亿元用于农村劳动力培训。以2013年为例，全省共有54.8万农村劳动力接受培训，其中转移前技能培训的19.8万人。

但是从总体上看，农村劳动力转移培训效果仍不够明显，转移前接受技能培训农村劳动力比重依然较低，年龄偏大、技能单一的问题没有得到根本解决。据江苏省有关部门调查，全省滞留农业的农村劳动力中初中及以下文化程度的占92.3%，没有接受过技能培训的占87.4%。随着经济增长方式的转变和市场竞争的加剧，企业用工开始向年轻化、知识化和技术化的方向转变，对农村劳动力的年龄、学历、技能水平提出了更高要求。目前，农村劳动力素质在短期内无法实现较大提升，无法完全适应转移就业的要求，寻找合适就业机会不多。

（四）农村劳动力返乡创业有所增加，但创业活力仍然不足

2009年江苏省在国内率先出台政策，要求各地按照“能宽则宽、能减则减、能免则免”的原则，在市场准入、工商登记、信贷投放、税费减免、用地用电等方面加大对农村劳动力返乡创业的支持力度。近年来，农村劳动力返乡创业数量呈上升趋势。2014年上半年，全省农民工返乡创业人数为14535人，创办各类企业3857个，投资金额71.93亿元。但是从总体上看，农村劳动力返乡创业意愿不足、层次较低、项目单一、资金筹措困难、培训不多、政策滞后等现实问题仍客观存在，一定程度上制约了农村劳动力返乡创业的积极性和整体成效。

四、新型城镇化背景下促进江苏农村劳动力转移的主要路径

新型城镇化要求充分尊重农民自主选择权利，扎实推进以人为核心的城镇化进程。《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》也提出，江苏省将强化“城乡一体化”理念，着力把握“三农”和“三化”的互动关系，积极探索以城带乡、城乡联动的发展新格局。根据各地经济发展水平和发展趋势，积极探索农村劳动力“有序外出就业、就地就近就业、返乡创业”是未来一段时期江苏农村劳动力转移的主要路径。

（一）引导农村劳动力有序外出就业

1. 深化城市户籍制度改革。适度放宽城乡间人口迁移条件，制定差别化的落户政策，降低城市尤其是二、三线城市的准入及落户门槛。对留在外地工作可能性较高、持续时间较长的外来农村劳动力，充分考虑其获得本地户籍、在本地发展、享受本地政策的强烈愿望，探索新市民管理模式和做法，落实“居住证”和“积分制”相结合的改革举措，加快推进农业转移人口市民化。

2. 完善公共服务体系。建立城乡居民身份统一、机会均等、享受福利待遇权利平等的公共服务政策，从而推动城乡人口合理有序转移。破除城乡二元结构的管理体制，落实居住、户籍、医疗、社保、子女教育等方面公共服务综合配套改革，消除农村劳动者与城镇劳动者在劳动就业、工资支付、社会保险、劳动条件和劳动保护等方面的政策性、体制性和机制性障碍。强化包容性城市的经营理念，推进外来农村劳动力融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，加强对外来农村劳动力的人文关怀。

3. 搭建区域劳务合作平台。作为吸纳外来农村劳动力就业的主要地区要做好外来劳动力的就业引导与统筹规划，根据当前新的就业形势定期发布劳动力市场的供需信息，积极开发适合农村劳动力转移就业的岗位。发挥全国公共就业信息服务平台的作用，深化“区域联动”、“校地合作”、“镇企合作”等劳务交流方式，完善劳务合作体系建设。

（二）鼓励农村劳动力就地就近就业

1. 加快县域经济快速发展。作为劳动力输出地区，要根据地方实际情况把扩大就业和经济结构调整结合起来。以新型工业化为导向，支持中小企业和个体私营经济，带动农村剩余劳动力向当地二、三产业转移，为农村劳动力就近、就地转移创造条件。

2. 加快地方产业转型升级。充分利用发达地区产业和资本梯度转移的发展机遇，重点支持产业带动力强、吸纳就业高的企业落户发展，培育当地经济发展新的增长点。积极做好异地社会保险转移和接续，吸引更多外出农村劳动力返乡就业。

3. 加快城市布局调整。贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大城乡统筹力度，重点抓好区域小城镇建设规划。发挥城镇对农村辐射和带动效应，支持有条件的县级城市和重点中心镇发展，加快交通、住房等基础设施建设，大力发展社会事业，为农村劳动力就地就近就业提供空间保障。

（三）扶持农村劳动力返乡创业

1. 完善返乡创业政策。进一步放宽自主创业准入领域，将创业扶持政策向农村拓展延伸，完善并落实鼓励农村劳动力创业的税收优惠、小额担保贷款、资金补贴、场地安排等扶持政策。清理和消除阻碍城乡居民创业的地区性、行业性、经营性壁垒，为农村劳动力返乡创业提供公开、公正、公平的社会环境。

2. 拓展返乡创业领域。利用国家和地方减免农业税、实施粮食“直补”等利好条件，积极探索“家庭农场”、“合作农场”等新型农业经营方式，激发具有农业职业兴趣和能力的农村劳动力从事农业生产。根据农村劳动力返乡创业的意愿和能力、市场情况及当地条件，积极培育乡土“众创空间”，支持农村劳动力返乡开办文化、住宿、餐饮、电子商务等服务业企业，带动农村劳动力本地就业。

3. 强化返乡创业服务。各地应引进国内外先进的服务模式，对有自主创业愿望的农村劳动力提供项目信息、政策咨询、项目辅导等创业服务，强化创业能力、创业风险防范、创业管理知识培训，提高农村劳动力返乡创业的综合能力。

4. 营造返乡创业氛围。抓住节庆、农忙期间外出农村劳动力大批返乡的有利时机，采取各种渠道加大对返乡创业政策和创业致富先进典型的宣传力度，引导农村劳动力转变就业创业观念，支持和激励农村优秀人才脱颖而出。

参考文献：

[1]孙华，等.江苏农村工业与城镇化发展报告（2013）[M].科学出版社，2014.

[2]郝辉，刘日星，马靖芳.我国农村剩余劳动力转移与城镇化发展问题探讨[J].农业经济，2012，（08）.

[3]“农村劳务经济转型发展”调研课题组.湖南省农村劳务经济转型发展的调查与思考[J]. 湖南农业科学，2014（04）.

*基金项目：江苏省哲学社会科学基金（项目编号11SHC006）。

（作者单位：常熟理工学院经济与管理学院。施杨为本文通讯作者）