反思与重构

摘 要：目前我国中小商业银行普遍建立了以“三会一层”为主体的公司治理架构和运行机制，对促进经营管理水平的提升发挥了积极作用。但受多方因素影响，公司治理有形无实、难以发挥实质性作用等问题仍然突出。本文对我国中小商业银行公司治理现状进行了总结、反思和研究，既借鉴国外银行公司治理成功经验，又充分考虑了我国中小商业银行的特殊性，按照体制基础与制度设计兼顾、体制基础优先的原则，提出了相应的对策和建议。

关键词：中小商业银行；公司治理；再研究

中图分类号：F830.33 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）03-0078-06

一、商业银行公司治理内涵

当前，对商业银行公司治理的学术研究有两大方面：一方面是在现有理论基础上特别注重银行公司治理与经营管理者行为、银行绩效和估值等的关系。如达斯和乔什（Das和Ghosh，2004）对1996—2003 年印度银行业的研究发现，在被并购的银行中CEO绩效较差的银行所占比例较高。伯杰等（Berger等，2005）通过研究阿根廷20世纪90年代的数据发现，国有银行的长期绩效（静态效应）较差，而私有化的银行事先的绩效特别低（选择效应），银行经过私有化之后绩效会有明显的提高（动态效应）。卡普里奥等（Caprio等，2007）对44个国家的224家银行跨国数据研究发现，股东的保护可以提高银行的估值，充足的现金流可以有效缓解股东的法律保护，减少对银行估值的不利影响。安德烈斯和巴列拉多（Andres和Vallelado，2008）对1996—2006年期间6个OECD国家的69家商业银行跨国样本研究发现，银行的绩效与董事会规模、非执行董事占比呈现反转的“U”形关系。亚当斯和迈赫兰（Adams和Mehran，2008）认为并购活动可以影响银行董事会的人员构成，董事会的规模与组织结构呈显著相关。科尼特等（Cornett等，2009）通过研究发现，商业银行的公司治理、绩效和分配管理是由内生决定的，CEO薪酬的敏感性、董事会的独立性和资本都与收入呈现出正相关关系，而董事会的独立性和资本则与分配管理呈现出负相关关系。最后，PPS 与董事会独立性呈现正相关且是双向的关系。伯杰等（2009）通过研究1994—2003年部分私有化和允许外资少量持股的银行体系改革对我国四大国有商业银行效率的影响，发现四大国有商业银行的少数外资股权明显地提高了其薪酬绩效。贝勒海尔（Belkhir，2009）研究发现与“小规模董事会更有效率”的理论预测相反的是，银行增加董事数量并未影响其绩效，银行绩效与董事会规模呈现正相关关系。查欣和萨菲丁（Chahine和Safieddine，2011）通过对黎巴嫩1992—2006年期间749家银行不平衡面板数据的研究发现，银行绩效与董事会规模正相关，ROA和ROE则与董事会的外部董事比例呈现出先上升再下降然后再逐渐上升的关系。

另一方面，认为商业银行的公司治理有其特殊性，由非银行企业研究得到的一般性公司治理结论，可能并不适合商业银行的公司治理。如亚当斯和迈赫兰（2003）比较了商业银行和其他类型企业公司治理的不同，总结出了一些具有启发性的结论。特殊性加剧了商业银行的公司治理问题，管制被视为改变银行所有者和高级管理层进行公司治理的外部力量，政府的多方面介入降低了公司治理的有效性（卡普里奥和莱文，2002）。约翰和钱（John和Qian，2003）研究认为，银行比其他类型的企业管制更多、杠杆率也更高，高级管理者的薪酬最优设计不但要考虑CEO与股东的利益，同时也要考虑其他利益相关者的潜在风险。商业银行不透明的经营管理使得广大的债权人和股权人难以有效监督商业银行的管理者，债权人也不容易掌握银行的风险变化（波洛，2007），经营管理的不透明性和政府的更多管制导致一般的公司治理机制的竞争弱化（莱文，2004）。安德森和坎贝尔（Anderson和Campbel，2004）通过对日本银行业的研究结果提供了外部治理机制失灵的经验证据。马利诺（Mullineux，2006）研究认为，商业银行所具有的经营管理特殊性在于管理层对债权人（存款人）负有和股东一样的责任，因此，用一般公司治理问题的“委托—代理”解决方法是不适用的。具有较高杠杆率的商业银行公司治理应该更加强调“债权人主义”，而不应过度强调“股东利益至上”（张建伟和李妍，2002）。黄少安（2010）认为商业银行的特殊性使得其公司治理问题表现出极大的理论不相容性，无论是一般意义上的公司治理理论还是利益相关者理论都不能对此做出符合实际的解释，需要对现有的公司治理理论进行适当的改进。

将一般公司治理理论与商业银行特殊性相结合，各国不断衍生出不同的银行公司治理模式，其中最典型的当属英美模式和德日模式。在英国和美国等国家，因其资本市场高度发达而股权结构高度分散，因而机构股东在公司治理中的作用不明显，但股票市场的作用却举足轻重。英美模式强调股东利益保护和以股东利益最大化为行为目标，要求财务数据及时公开，强调信息透明度，并严格禁止内部人交易。所以，英美模式的银行公司治理主要受制于外部市场力量。而在德国、日本等国家，由于银行股权大多来源于其他大银行与企业财团，法人持股比率较高，造成了银行机构交叉持股与循环持股的独特现象。这种模式体现了出资人主导的治理特征，即银行监管力量主要来自大股东，在这种模式下，投资者及高管层保持长期合作关系，并实施直接监督，因而它更强调利用债务去约束和限制管理者。

总体看，英美模式和德日模式两种公司治理模式在股权结构、内部制衡和激励约束机制等方面差异较大，详见表1。

从国际学术界的角度来看，国际学术界在20世纪80年代前更加推崇德日模式，主流观点认为这种银行和财团控股模式有助于鼓励高管层重视企业长期发展，而英美模式容易导致高管层因过度追求短期高额报酬强调短期效益，进而损害企业长期利益。进入20世纪90年代后，美国经济高度发达，英美银行公司治理模式更受推崇。其根本原因是英美模式更加强调中小投资人保护，依靠发育完善的资本市场，融资成本较低，能有效推动银行相互间的收购兼并（M&A），从而推动金融业快速发展。客观地看，英美模式和德日模式各具优势，在不同经济和金融条件下均扮演了重要的角色，促进了全球经济金融的稳定发展。在经济全球化程度不高的条件下，英美及德日两种公司治理模式可以并行存在并各自发挥应有的作用。随着经济全球化程度加深，势必导致两种模式不断融合，相互吸收优点、弥补自身不足，进一步增进和完善公司治理体系的有效性。此外，经济全球化不断深入，也在推动两种模式的不断融合贯通。在此背景下，现代的商业银行公司治理体系日益呈现出两种不同模式的融合汇聚，不仅吸收了英美模式中“用脚投票”的优点，力图构建一个发达的资本市场，充分借助市场约束力量实现委托人对代理人的监督；同时又借鉴了德日模式中“用手投票”的机制，适当提高法人持股的比重，充分借助大股东的行业和地位优势提升公司的治理绩效。

二、我国中小商业银行公司治理特殊性及主要问题

（一）中小商业银行公司治理特殊性

与大型银行相比，我国中小商业银行（特别是城商行），成立时间较短，大多是由城市信用社演变而来的地方性金融机构，地方政府在中小商业银行经营管理中居于主导地位。鉴于我国金融体制的独特性，中央政府基本掌握了绝大多数金融资源，而地方政府一直以来在金融领域基本处于无权局面，因此中小商业银行便成为地方政府最重视、最重要的金融突破口，这一特征决定了中小商业银行公司治理比其他类型银行更加复杂的特殊性。

1. 地方政府的双重角色导致利益冲突的普遍性。地方政府一方面扮演社会经济管理者角色，另一方面又扮演银行产权所有者、实际风险兜底人等角色。两种身份相互交织，介入中小商业银行业务发展及高管人员的推荐、选拔、考核等过程，使中小商业银行公司治理运作机制更为复杂。地方政府始终不愿意放弃对中小商业银行的控制权，表现在引进战略投资者时，总是优先考虑本地政府控制企业或人为设置限制性条款，以期实现持续控制地方银行的目的。

2. 中小商业银行的公司治理是地方政府居于强势地位的多方博弈。与国有大型银行不同，中小商业银行在经营管理决策中时常左右为难，一方面要听从地方政府号令，另一方面又必须接受监管部门的监管。在中小商业银行公司治理体系中，银行监管部门与具有双重身份的地方政府之间既互相依赖又面临矛盾。地方政府有其双重目标考量，即经济发展和社会稳定。从大方向看，社会稳定目标要高于经济发展目标，当银行出现危机进而危及社会稳定时，地方政府与银行监管部门的目标能够达成一致。可一旦银行摆脱困境，地方政府的目标随即转向当地经济发展，在经济发展和银行风险防范的选择中，会更偏好于前者。由此可见，地方政府不同阶段行为目标的差异性，对中小商业银行战略定位和发展目标会造成干扰。

3. 中小商业银行公司治理基础薄弱。中小商业银行发展初期经营范围局限在某一区域内，决策链条短、市场反应快、程序简单，这种业务经营上的优势却对公司治理规范性形成较大挑战，多数中小商业银行受“路径依赖”因素影响，习惯于家长式经营和管理模式，对现代的公司治理文化和做法不习惯、不熟悉。有些银行认为公司治理只是摆设，尤其是在快速发展过程中，公司治理表面上未对发展起到非常明显的推动作用，使得多数中小商业银行认为公司治理可有可无。即便认识到公司治理的重要性，传统的思维和习惯性做法仍然延续，公司治理的基本原则和程序难以落到实处，高层管理人员自觉遵守公司治理规则的意识还较为欠缺。

4. 中小商业银行股权结构更为复杂。从股东类型看，涵盖了地方政府、国有企业、民营法人及自然人；从持股比例看，持股比例差距悬殊，从绝对控股到仅仅持有几百甚至几十股；从股东数量看，多数中小商业银行股东人数较多，最多可达上万名股东（见表2）。庞大的股东基础和复杂的股权结构使中小商业银行公司治理容易陷入两个极端：其一是股东数量众多，股权结构分散，股东之间既难以形成有效制衡，又无法对管理层进行实质有效的监督，从而导致内部人控制；其二是股权过于集中，大股东持股比例较高甚至绝对控股，其他股东对大股东无法形成有效制衡，由此造成大股东对银行过度控制。上述两种情况都会严重影响中小商业银行公司治理的有效运行。此外，员工持股也是中小商业银行股权结构中特殊和复杂之处。员工广泛持股为中小商业银行公司治理提出新的挑战：一是高管层既是所有者又是经营者，身份边界的模糊容易导致内部人控制，进而损害银行外部股东和长远利益；二是传统意义上的董事会对高管层制衡因员工持股受到影响，传统公司治理制衡机制和措施效果均大打折扣；三是员工普遍持股，尤其是高管人员持股比例较高时，会在很大程度上削弱董事会的激励约束作用。

（二）中小商业银行公司治理存在的问题

1. 公司治理形似但神未至。中小商业银行公司治理更多体现为按法律、法规走形式，并未真正体现公司治理内在精神及实质要求。如，对某省12家城商行调研显示，表面上制度建设及执行符合监管要求，但仔细分析后发现，内部规章大多简单套用了监管部门的原则性规定，既未结合实际情况改进优化，也无具体细化的落地措施。此外从实践看，至今未出现一起被股东大会、董事会、监事会审议否决的事项，审议中提出异议的都极少，股东大会、董事会、监事会成为名副其实的“举手会”。

2. 内部人控制削弱公司治理实质有效性。一是股东引入机制不合理。政府或董事会（董事长）决定入股企业，进而继续巩固政府或董事长对银行的控制。二是独立董事、外部监事提名机制不合理。独董和外部监事多数由董事长个人直接寻找，提名委员会仅履行法律审查程序，难以保证履职独立性。三是核心信息披露不充分。高管层有意或无意地对核心信息加以控制和屏蔽，如年度费用分配、薪酬制度执行、大额风险暴露等很少向股东大会、董事会、监事会详细披露。

3. 权责划分及履职边界模糊。主要表现为：一是公司章程对职责权限的界定不清晰，为董事会、董事长越位、越权干预经营管理提供了便利。二是没有为董事会、监事会配备专门的办事机构和人员。三是党委会实际成为银行最高决策机构。党委内部“三长”存在实质性的上下级关系，违背了《公司法》规定的董事会与监事会平等居于股东大会之下，均由股东大会选举产生并对股东大会负责之法律安排。

4. 规则约束观念淡薄，人治思维仍较普遍。多数中小商业银行存在董事长“一长独大”现象，由此带来个人意志至上、规则意识缺乏、制度建设不力、基础管理薄弱等一系列问题。

5. 路径依赖及认识偏差致使公司治理核心原则重视不足。多数中小商业银行未认识到良好公司治理推动银行健康发展的重要作用，部分董事长、监事长期缺席会议，个别甚至从未对讨论议题发表过意见建议。有的银行会议制度执行不到位，重大决策在实际实施后才提交董事会走程序，董事会沦为程序会、过场会。

6. 外部约束力量参与公司治理的程度不够。一方面，政府及内部人掌握银行核心决策，外部监督力量，如监管部门、外部审计、债权人等参与监督、管理的途径受到限制。另一方面，受资本市场发育程度影响，“用脚投票”的公司治理模式在中小商业银行中很难落实。由此造成我国中小商业银行中广泛存在内部人架空所有人、内部人屏蔽外部监督的特殊现象。

（三）原因探析

1. 政府主导中小商业银行领导班子配备的制度安排，在一定程度上削弱了公司治理机制的存在基础。中小商业银行党委多数受地方政府领导，重大事宜由地方政府决定，这种管理体制与公司治理的实质要求存在内在矛盾。一方面，造成银行“所有者”缺位，治理基础先天缺失，违背了《公司法》和《商业银行法》关于“股东大会是企业最高权力机关”的立法精神，为“内部人控制”提供了可乘之机。另一方面，异化了管理人行为目标。高管人员更倾向于从政府关心和需要的角度而非银行自身发展需要来决策和行动，其行为目标与银行长远利益时常背离。

2. 现行公司治理规则多借鉴西方，其适用性及可操作性存在欠缺。目前国内银行公司治理规则多是对国外先进经验的简单学习借鉴，由于忽视了我国国情和中小商业银行特殊性，实际效果不尽人意，一些在西方成熟法制及市场环境下行之有效的治理规则，引入国内银行后往往“水土不服”。例如，我们引入“德日模式”中监事会的架构，以期对董事会和经营层进行必要的监督制约，但由于“三长”基本由地方政府任命，且董事长担任党委书记，监事长对董事长的监督很难落实。

3. 出于控制权以及运行效率等因素考虑，公司治理机制和公司治理文化“形似神离”的意味浓厚。公司治理并没有天下一统的标准范式，优秀公司治理虽然形式各异，但都有一个共同点，就是具有良好的治理文化，这是公司治理运行有效的灵魂所在，远比僵硬的条文重要得多，这也是最不容易模仿的所在。我们可以把一家国际先进银行的治理模式完全移植过来，但如果各相关方不能从根本上理解并按规则行事，学来的就只是皮毛而已，而且内耗更重，一只“披着羊皮的狼”，所造成的危害甚至要远甚于以往。而公司治理机制与公司治理文化的背离，在当前国内中小商业银行并不鲜见。

三、对策建议

鉴于中小商业银行公司治理的缺陷及其特殊性，需要从体制、机制、管理模式等各方面对中小商业银行公司治理模式加以改造。应采取“借鉴经验、结合国情、分类设计、务实重效”的思路，既要借鉴国外先进公司治理经验原则，又要立足现实国情，充分考虑和尊重我国中小商业银行公司治理的特殊性，从影响公司治理提升的深层次因素入手进行制度改革和设计，重点处理好政府主导与公司治理的关系、党委在公司治理中的角色定位、完善激励约束制度安排、解决内部人控制这四项基础性、根源性问题，理顺公司治理运行机制。具体有以下几方面建议：

（一）经营市场化、监督行政化，调整治理架构

一是降低政府持股，减少政府对银行高管任命的行政干预，由银行及其股东按照市场化原则，自主决定董事会、经营层人员和组成，政府不再提名董事长和行长人选。二是强化内部监督，由政府或监管部门向中小商业银行选派监事长，以省为单位成立监事会薪酬基金，由省内各中小商业银行共同出资，根据监事履职情况发放薪酬，并定期对监事长进行交流。

（二）股权多元化，优化股东结构

参考德日模式，每家银行引入3—5家无关联关系的优质股东，每家持股比例为15%—20%，形成相对集中又适度分散的股权结构。允许职工持股，增强员工参加管理和监督的积极性。建立管理人员期权激励计划，实行离职后延期兑现和损失追扣制度，以鼓励和督促管理人员增强长远观念，解决行为短期化问题。

（三）深化要素认识，充分发挥党委、纪委在银行治理中的积极作用

中小商业银行党委的主要职责是负责党风廉政、核心价值观引领、纪律约束等，为稳健经营保驾护航。银行党委会可遵照党管干部原则研究人事安排，但应严格遵守公司法及公司章程，不得干预属于经营层的人事权。按照十八届三中全会提出的“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是党委成员的监督，更好地发挥党内监督专门机关作用”的要求，建议中小商业银行的纪委书记由监事长兼任，除此以外，纪委其他组成人员与监事会人员不得交叉，防止职责不清。

（四）改进董事、监事提名和选举制度，提高公司治理主体素质

一是改进董事、监事提名制度。所有董事、监事（职工监事除外），都由股东提名，独立董事和外部监事只能由中小股东推荐提名。二是实行差额选举制度。按照拟聘任董事、监事人数的1.5—2倍提名候选人，由股东大会实行差额选举。有条件的银行还可推行累积投票制。三是合理设定董事会、监事会人员构成，并对其专业素质提出相应标准或要求。四是建立独立董事和外部监事人才库，由股东从人才库中挑选合适人员，向股东大会推荐。建立人才诚信和履职档案，实行动态管理，对个人品行、职业操守等出现问题的，及时清理出人才库。五是实行专职非执行董事制度。由股东聘请专业人员作为专职董事派驻中小商业银行，代替股东行使股东职责。其履职情况由监事会考核，根据考核结果，由股东和银行按一定比例分担支付薪酬。

（五）厘清职责边界，提高运转效率

一是针对每个治理主体建立相对固定、独立的内部组织机构，配备一定数量的专职人员，确保充分履职。二是在章程中明确界定各治理主体职责和权限，建立规范的议事规则和决策程序。三是建立科学完善的董事会对经营层以及监事会对董事会、经营层的履职评价制度，加强履职监督。四是加强监管部门对中小商业银行公司治理有效性的评估、干预和指导，强化内、外部审计工作联动，增强对履职能力及履职效果的监督评价，促进中小商业银行公司治理真正发挥作用。

（六）尊重差异性，探索多元化治理模式

有效的公司治理并没有统一的模式，应坚持实质重于形式的原则，充分考虑单家中小商业银行的规模、业务复杂程度、所在区域及文化氛围等各方面因素，对不同银行公司治理采用量身打造而不是“一刀切”的监管方式。尤其应与国有大型银行有所区别，而不是按大银行的标准搞统一化。不能仅仅为了满足政策要求，仅建立形式完善的组织架构，而应通过制度、机制的建设，调动各方参与银行公司治理的积极性和责任感，保证股东、董事、监事及高管人员充分履职，以此建立起自我监督、自我约束、制衡有序而又协调运转的良性发展模式。

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